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1. ContexteRapport sur les tiers – Une analyse comparative des données sur les tiers aux élections générales fédérales de 2011, de 2015 et de 2019

Bien que le présent rapport ne porte que sur trois élections générales, les tiers sont encadrés par la loi électorale canadienne depuis longtemps. Ce chapitre porte sur l'évolution du cadre légal jusqu'à nos jours.

1966 – Comité des dépenses électorales, aussi appelé « Comité Barbeau »

Au niveau fédéral, les plafonds des dépenses électorales modernes remontent au Comité des dépenses électorales (Comité Barbeau) et au rapport qu'il a publié en 1966. Le Comité y proposait de plafonner les dépenses pour assurer l'équité de l'ensemble du processus électoral. Si les tiers étaient autorisés à dépenser sans limites pour une campagne, cela avantagerait injustement les partis et les candidats soutenus par des tiers fortunés et permettrait aux tiers qui dépensent beaucoup d'obtenir des faveurs politiques.

1974 – Loi sur les dépenses électorales

La Loi sur les dépenses électorales, entrée en vigueur le 1er août 1974, a plafonné les dépenses des candidats et des partis. Elle interdisait également aux tiers d'engager des dépenses pour favoriser directement des partis ou des candidats pendant la période électorale. Elle prévoyait une exception pour les dépenses effectuées « de bonne foi », c'est-à-dire les dépenses engagées pour rallier les électeurs à une cause ou pour promouvoir les objectifs d'un organisme non partisan. La possibilité pour les tiers de justifier des dépenses en invoquant leur « bonne foi » a été retirée de la loi en 1983.

1984 – Décision de la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta

En 1984, la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta a déclaré la Loi sur les dépenses électorales inconstitutionnelle. Afin que la loi soit appliquée uniformément partout au Canada, les tiers n'ont été assujettis à aucun plafond de dépenses lors des élections générales de 1984 et de 1988.

L'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis a été l'enjeu dominant de l'élection générale fédérale de 1988. Le parti au pouvoir était en faveur de l'accord, alors que les deux partis d'opposition représentés à la Chambre des communes étaient contre. Dans les derniers jours de la campagne, des tiers ont fait énormément de publicité. Même s'ils n'exprimaient pas directement leur soutien ou leur opposition à un parti politique, ils prenaient position sur une question associée à un parti, soit l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis. Cette situation a révélé une brèche dans le processus électoral canadien : les plafonds des dépenses pouvaient être neutralisés par les publicités des tiers, même sans mention d'un parti ou d'un candidat précis.

1991 – Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis

La Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (Commission Lortie) a formulé un certain nombre de recommandations à ce sujet dans son rapport final de 1991. Elle a notamment déclaré que le plafonnement des dépenses des particuliers et des groupes était essentiel pour atténuer le risque que des campagnes publicitaires indépendantes exercent une influence indue sur les résultats des élections.

1993 – Modification de la Loi électorale du Canada

En 1993, le Parlement a adopté de nouvelles restrictions sur les dépenses des tiers, en limitant à 1 000 $ les dépenses de publicité engagées pour favoriser directement des partis ou des candidats pendant une partie de la période électorale. En 1996, la Cour d'appel de l'Alberta a déclaré cette loi inconstitutionnelle.

L'année suivante, la Cour suprême du Canada s'est penchée pour la première fois sur les plafonds de dépenses des tiers dans le contexte des restrictions imposées par la loi référendaire du Québec. Dans cette affaire, la Cour suprême a abondamment cité le rapport de la Commission Lortie et a confirmé la constitutionnalité des plafonds de dépenses des tiers. La Cour a déclaré ce qui suit :

Des dépenses illimitées pour les indépendants ou avec un plafond similaire à celui des comités nationaux rendraient inefficace le système mis en place par le législateur pour garantir une certaine égalité de moyens entre les options soumises à la consultation populaire et valoriser ainsi l'expression démocratique.

[...]

La preuve démontre également que, sans un contrôle des dépenses des tiers, tout régime de limitation des dépenses pour les comités nationaux deviendrait vain.

1999 – Modification de la Loi électorale du Canada

En 1999, à la suite de la décision rendue par la Cour suprême, le Parlement a rétabli des restrictions pour les tiers dans la Loi électorale du Canada. Ces restrictions contenaient des plafonds de dépenses et des obligations de rapport pour les tiers qui dépensaient au moins 500 $ en « publicité électorale », définie comme suit :

Diffusion, sur un support quelconque et pendant une période électorale, d'un message publicitaire qui favorise ou contrecarre un parti enregistré ou l'élection d'un candidat, notamment par une prise de position sur une question à laquelle est associé un parti enregistré ou un candidat.

2004 – Harper c. Canada

La constitutionnalité de la loi fédérale a été examinée par la Cour suprême dans l'affaire Harper c. Canada 2004 CSC 33. L'affaire a été entendue en appel, à la suite des décisions rendues par la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta (2001) et par la Cour d'appel de l'Alberta (2002). Ces cours avaient annulé les plafonds de dépenses et les dispositions connexes, en raison notamment du manque de preuves selon lesquelles l'équité électorale dans ce domaine constituait un objectif urgent et réel.

Toutefois, la Cour suprême a confirmé la constitutionnalité des dispositions, en déclarant ce qui suit :

En renforçant la transparence du processus électoral et en accroissant l'imputabilité des tiers, [les dispositions] découragent l'évitement des plafonds applicables aux tiers, en plus de rehausser la confiance des Canadiens dans leur système électoral.

Les tiers ont donc été assujettis à des restrictions lors des élections de 2008, de 2011 et de 2015. À la suite de l'élection générale de 2015, l'exercice par des tiers, en particulier des tiers financés par des fonds étrangers, d'une influence indue sur l'élection malgré les restrictions en place est devenu un motif de préoccupation. En 2018, pendant que le Parlement étudiait des modifications à la Loi électorale du Canada, il a été constaté que le régime des tiers n'encadrait que la publicité électorale et ne tenait pas compte de nombreuses méthodes de campagne nouvelles et couramment utilisées, comme la mise en ligne de sites Web et l'envoi de messages texte.

2018 – Loi sur la modernisation des élections

En adoptant la Loi sur la modernisation des élections vers la fin de 2018, le Parlement a établi une « période préélectorale » au cours de laquelle certaines activités sont réglementées. La période préélectorale commence le 30 juin d'une année d'élection générale à date fixe et se termine le jour précédant le déclenchement de l'élection. Il n'y a aucune période préélectorale pour les élections générales qui n'ont pas lieu à date fixe et les élections partielles. La première période préélectorale a eu lieu du 30 juin au 10 septembre 2019, la veille de la délivrance des brefs de la 43e élection générale.

La Loi a aussi étendu la réglementation à d'autres activités des tiers. La définition de « publicité électorale », établie en 1999, a été maintenue dans le nouveau régime, et des règles ont été introduites pour la publicité partisane, les activités partisanes et les sondages électoraux. Ces quatre activités, collectivement appelées « activités réglementées », sont abordées plus en profondeur au chapitre 2, Portrait des tiers.

Enfin, la Loi a imposé aux tiers un certain nombre d'obligations en matière de rapports. Elle exige notamment la présentation de rapports provisoires pendant la période préélectorale et la période électorale, lorsque certains seuils sont atteints.