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5. Réglementation des moyens de communication électoraleRépondre aux nouveaux défis : Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite des 43e et 44e élections générales

De nombreuses dispositions de la Loi relatives aux moyens de communication des campagnes ont été rédigées avant l'avènement des communications électroniques. Le potentiel des nouveaux moyens de communication soulève des questions sur l'opportunité et la manière de réglementer leur usage pendant et entre les élections afin de préserver les valeurs de transparence, d'égalité des chances et de participation libre et équitable au processus électoral.

5.1. Plateformes en ligne

Les plateformes en ligne, dont celles des médias sociaux et toute autre plateforme numérique qui permet de créer, de partager et de découvrir du contenu en ligne et d'interagir avec ce contenu, sont de loin les canaux de communication ayant entraîné les plus grands changements. Devenues un élément central de notre environnement électoral, ces plateformes proposent des moyens efficaces et peu coûteux de communiquer avec les Canadiens. Elles ont d'ailleurs le mérite d'inciter les citoyens à participer aux élections de multiples façons, que ce soit en mettant à jour leur inscription d'électeur, en faisant un don à un parti politique ou à une cause, ou en se renseignant sur les options politiques ou sur les dates, les lieux et les méthodes de vote.

En raison de l'ingérence numérique dans les élections qu'on observe partout dans le monde et de la prolifération des renseignements inexacts et dommageables, les États – de même que le milieu universitaire, la société civile et les propriétaires de plateformes en ligne – ont commencé à s'intéresser de plus près aux répercussions de ces plateformes.

Ces plateformes détiennent un immense pouvoir dans le marché de l'information. Des législateurs américains et européens ont constaté une concentration de ce pouvoir au point où un petit nombre d'entreprises jouissent désormais d'un quasi-monopole. Des préoccupations semblables ont été exprimées par des experts canadiens1. Une poignée de puissantes entreprises privées utilisent des algorithmes qui régulent l'information que nous consommons, ce qui fait que les internautes sont exposés à certains messages, mais pas à d'autres.

Ce sont les grandes plateformes en ligne qui fixent les conditions de vente des publicités numériques. Bien que le coût d'entrée dans l'univers numérique soit relativement faible, les stratégies de tarification dynamique rendent le coût et l'efficacité d'une campagne de publicité numérique difficiles à prévoir. Cette imprévisibilité pourrait altérer l'égalité des chances si les entités politiques sont traitées inéquitablement par les plateformes en ligne qui contrôlent l'accès aux électeurs.

Bien que certaines plateformes aient des politiques sur la publicité et sur la modération des contenus, des experts ont constaté que ces politiques n'étaient pas nécessairement appliquées de manière uniforme ou transparente. Par exemple, le Brennan Center for Justice, établi aux États-Unis, a observé que le contenu provenant de populations marginalisées était modéré plus lourdement ou supprimé de manière disproportionnée, et a appelé à plus de transparence dans les pratiques de modération2.

Au Canada, plusieurs plateformes en ligne ont signé la Déclaration du Canada sur l'intégrité électorale en ligne avant l'élection générale fédérale de 2019. Les signataires se sont engagés à agir avec intégrité, transparence et authenticité, dans le respect des lois canadiennes et de leurs autres obligations légales, avant et pendant l'élection. Des plateformes ont aussi entrepris, de leur propre initiative, d'identifier et de bannir les entités malveillantes, de gérer les contenus inappropriés et de collaborer avec les organismes compétents et les autorités afin de maintenir la confiance dans le processus électoral et dans les institutions démocratiques en général. Dans ce contexte, une plus grande transparence, notamment pendant les élections, serait la bienvenue.

Plus précisément, on connaît peu la façon dont les plateformes en ligne gèrent le contenu de nature électoral, dont les publicités. Ce manque de transparence fait que les administrateurs électoraux et les entités réglementées ne savent pas exactement à quoi s'en tenir. Une obligation légale de transparence permettrait de tenir les plateformes en ligne responsables de leurs pratiques. Une telle responsabilisation est essentielle pour préserver les valeurs de notre démocratie électorale, puisque les décisions des plateformes en ligne ont une incidence à la fois sur la participation des entités politiques au processus électoral et sur l'information que reçoivent les électeurs. Une plus grande transparence pourrait accroître la confiance dans les activités de campagne numériques ainsi que renforcer le contrôle d'application de la Loi et la sécurité des élections.

Recommandation 5.1.1

  • Pour rendre plus transparente l'utilisation de plateformes en ligne dans les élections, obliger ces plateformes (définies dans la recommandation 5.1.2) à publier leurs politiques de gestion des communications électorales payantes et des comptes d'utilisateur pendant les périodes préélectorale et électorale.
  • Pour mieux responsabiliser les plateformes en ligne au cours des élections, exiger qu'elles publient leurs politiques de gestion des contenus (payants ou gratuits) qui induisent les électeurs en erreur à propos des dates, des lieux et des méthodes de vote ou qui décrivent de manière inexacte les procédures électorales pendant la période électorale (par exemple en modérant, en déclassant ou en supprimant ces contenus).

Aux termes de la Loi, une plateforme en ligne s'entend d'un site ou d'une application Internet qui vend, directement ou indirectement, des espaces publicitaires. Les plateformes en ligne qui comptent un certain nombre d'utilisateurs par mois (soit 3 millions, 1 million ou 100 000 visiteurs uniques au Canada pour les plateformes en anglais, en français ou dans une autre langue, respectivement) doivent tenir un registre des publicités numériques, dont il est question dans la section suivante.

Toutes les plateformes en ligne, qu'elles vendent ou non de l'espace publicitaire pour des communications électorales et quel que soit leur nombre d'utilisateurs par mois, décident de ce qui constitue du contenu acceptable et conforme aux conditions d'utilisation de leurs services. Par conséquent, le Parlement devrait revoir la définition de « plateforme en ligne » donnée dans la Loi afin que les exigences de transparence décrites ci-dessus s'appliquent à toutes les plateformes.

Recommandation 5.1.2

  • Pour assurer l'atteinte des principaux objectifs de la Loi, quelle que soit la taille de la plateforme en ligne qui héberge du contenu électoral, modifier la définition de « plateforme en ligne » afin qu'elle n'englobe pas uniquement celles qui vendent des espaces publicitaires et supprimer le seuil de visites par mois à partir duquel les plateformes doivent tenir un registre des publicités numériques.

5.2. Registre des publicités numériques

La Loi sur la modernisation des élections a obligé les plateformes en ligne qui comptent un certain nombre d'utilisateurs par mois à tenir et à publier un registre des publicités numériques. Les registres doivent contenir une copie de toutes les publicités achetées par des entités politiques et le nom de la personne qui en a autorisé la publication.

Si ces registres améliorent la transparence, les élections générales de 2019 et de 2021 ont révélé qu'ils avaient donné des résultats mitigés. Certaines grandes plateformes se sont complètement retirées du marché de la publicité électorale, invoquant des difficultés techniques et des contraintes de temps liées à la mise en œuvre d'un registre. Par conséquent, les entités politiques pouvaient uniquement faire de la publicité auprès des électeurs sur les plateformes qui avaient décidé de tenir un registre des publicités.

De même, les registres des publicités numériques mis en place par les plateformes étaient bien différents les uns des autres. Il n'y avait notamment aucun moyen standardisé de chercher des publicités ou de les comparer entre les registres. De plus, les registres n'ont pas à indiquer le coût et le public cible des publicités. Vu la difficulté d'obtenir des renseignements de base auprès des plateformes, la transparence n'est pas optimale.

En outre, le seuil d'utilisateurs à partir duquel les plateformes en ligne doivent tenir un registre a pour effet d'exempter de cette obligation les petites plateformes, vers lesquelles des entités malveillantes pourraient se tourner pour communiquer des informations inexactes ou sur lesquelles des messages ciblés pourraient échapper à toute surveillance.

Pour toutes ces raisons, les électeurs sont dans l'incapacité de percevoir l'ensemble du paysage publicitaire numérique. N'ayant pas accès à toutes les publicités d'une entité politique, ils ne sont pas au courant de tout ce que cette entité fait pour influencer leur vote. De plus, comme rien n'incite les entités politiques à diffuser des messages cohérents, elles peuvent adresser des messages différents à des groupes différents, sans avoir de comptes à rendre.

De nombreux participants aux consultations de 2020 étaient favorables à l'idée d'établir un registre centralisé qui faciliterait les recherches et accroîtrait la transparence. Certains ont suggéré que ce registre soit hébergé par Élections Canada. Plusieurs participants ont mentionné que des identificateurs uniques pourraient aider les électeurs à y voir plus clair et aider les chercheurs à mieux comprendre qui sont les acheteurs de publicités numériques et combien ils en achètent.

Sur le plan technique, il serait très difficile de créer un registre centralisé des communications électorales. Nous recommandons plutôt de rendre interrogeables et communicables les données des registres existants. Pour accroître la transparence, les entités politiques pourraient aussi regrouper toutes leurs communications électroniques payantes sur leur site Web. Plutôt que d'obliger les entités politiques à établir leurs propres registres, ce qui pourrait s'avérer difficile pour les petits partis politiques, leur demander de fournir un lien vers les registres des plateformes hébergeant leurs communications électorales payantes serait un bon compromis.

Cette exigence ajouterait une couche de transparence et permettrait au grand public d'avoir une vue d'ensemble de toutes les communications électroniques payantes d'une entité politique.

En ce qui concerne l'administration des élections, Élections Canada prévoit attribuer à chaque entité politique enregistrée un identificateur unique qu'elle pourrait utiliser au moment d'acheter des communications électorales électroniques. Cette mesure administrative ne requiert aucune modification de la Loi.

Recommandation 5.2.1

  • Pour accroître la transparence des publicités numériques liées aux élections, modifier la Loi comme suit :
    • Obliger les entités politiques à divulguer rapidement de l'information complète sur leurs communications électorales électroniques payantes, par exemple en fournissant sur leur site Web un lien vers les registres des plateformes en ligne qui hébergent ces communications.
    • Exiger des plateformes que les données des registres des communications électroniques payantes soient interrogeables (p. ex. par acheteur ou par date) et exportables.

5.3. Appels vocaux et messages textes

Le Registre de communication avec les électeurs a été créé en 2014, à la suite d'appels automatisés qui ont induit des électeurs en erreur à propos de l'endroit où ils devaient voter à l'élection générale de 2011. Tenu par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), le registre vise à protéger les électeurs contre les appels malveillants ou trompeurs pendant les élections fédérales et à garantir que ceux qui communiquent avec les électeurs le font de manière transparente. Les entités qui effectuent ou qui autorisent des appels aux électeurs pendant une élection doivent déposer un avis d'enregistrement dans les 48 heures suivant le premier appel; ces avis sont rendus publics sur le site Web du CRTC.

Les appels téléphoniques demeurent un moyen très courant de communiquer avec les électeurs. Pour l'élection générale de 2019, des avis d'enregistrement auprès du Registre de communication avec les électeurs ont été déposés par 718 personnes et groupes ayant eu recours à des fournisseurs de services d'appels, par 659 fournisseurs de services d'appels et par 51 personnes et groupes ayant utilisé leurs propres ressources pour appeler les électeurs. Pour l'élection générale de 2021, des avis d'enregistrement ont été déposés par 681 personnes et groupes ayant eu recours à des fournisseurs de services d'appels, par 619 fournisseurs de services d'appels et par 27 personnes et groupes ayant utilisé leurs propres ressources pour appeler les électeurs.

À l'heure actuelle, les messages textes ne font pas partie du champ d'application du Registre. Or, l'envoi de messages textes aux électeurs, plus particulièrement par des tiers, a augmenté au cours des dernières années.

Élections Canada et le CRTC estiment que les règles sur les services d'appels aux électeurs devraient être étendues aux communications électorales par messages textes. Ce moyen de communication faisant appel à la même technologie que les appels téléphoniques, il peut être utilisé de la même manière pour induire en erreur des milliers d'électeurs à très peu de frais.

Recommandation 5.3.1

  • Pour accroître la transparence et réglementer de la même façon les messages textes et les appels téléphoniques, étendre aux messages textes les règles sur les services d'appels aux électeurs mises en application par le CRTC.

5.4. Radiodiffusion

Les dispositions de la Loi relatives à la radiodiffusion visent à garantir une répartition juste et équitable du temps d'antenne pendant la période électorale. Comme la radiodiffusion est l'un des moyens de communication électorale les plus coûteux, la Loi exige que tous les radiodiffuseurs libèrent, pour achat par les partis enregistrés et admissibles, 6,5 heures de temps d'antenne aux heures de grande écoute pendant la période électorale. Tous les réseaux doivent aussi leur fournir du temps d'antenne gratuit (hors des heures de grande écoute).

Le temps d'antenne est réparti par l'arbitre en matière de radiodiffusion, qui est également chargé d'établir des lignes directrices et d'arbitrer les différends entre les partis et les radiodiffuseurs concernant l'application des règles dans des cas particuliers.

En plus de garantir la libération d'une quantité adéquate de temps d'antenne, la Loi exige que les publicités dans les médias de radiodiffusion et les périodiques soient facturées au prix le plus bas demandé pour une publicité équivalente.

Les dispositions actuelles sur la radiodiffusion posent de nombreux problèmes, mentionnés dans des rapports précédents, notamment le rapport de recommandations présenté en 2016 par le DGE (pour lequel le CRTC, CBC/Radio-Canada et l'Association canadienne des radiodiffuseurs avaient été consultés). En général, les dispositions sont trop complexes et trop normatives en regard des avantages de moins en moins substantiels qu'elles procurent. De plus, le fait de confier aux « radiodiffuseurs » et aux « réseaux », au sens de la Loi, la responsabilité de répartir le temps d'antenne a réduit l'incidence de ses dispositions, car les radiodiffuseurs et les réseaux occupent de moins en moins de place dans le paysage télévisuel. Toutefois, bien que les dispositions existantes soient imparfaites, les objectifs poursuivis demeurent valables.

Même si la télédiffusion a perdu du terrain depuis l'avènement du numérique, elle demeure un important moyen de communication pour les entités politiques. On peut noter que les partis politiques représentés à la Chambre des communes avant l'élection générale de 2019 avaient dépensé la plus grande partie de leur budget de publicité électorale en publicités télévisées (47,4 %), suivies des publicités en ligne (28,3 %), des autres publicités (13,3 %), des publicités à la radio (9,6 %) et des publicités dans les médias imprimés (1,4 %). Au dépôt du présent rapport, aucune donnée à ce sujet n'est encore disponible pour l'élection générale de 2021.

Une évaluation des débats des chefs fédéraux de 2019 révèle que la télévision a été le principal moyen d'écouter les débats. Jusqu'à 85 % des répondants anglophones et 93 % des répondants francophones ont écouté les débats à la télévision3. Selon un sondage mené par Élections Canada après l'élection générale de 2021, parmi les électeurs qui se souvenaient d'avoir vu ou entendu de l'information de la Campagne d'information des électeurs d'Élections Canada, 56 % se souvenaient de l'avoir vue ou entendue à la télévision, 48 % de l'avoir vue sur une brochure, 41 % de l'avoir vue dans les médias sociaux et 40 % de l'avoir entendue à la radio.

Vu la place qu'occupent encore les moyens de communication traditionnels, le régime de radiodiffusion, qui est conçu pour garantir un accès équitable à de l'information sur les partis enregistrés, devrait être modernisé plutôt que supprimé de la Loi.

Les participants aux consultations de 2020 étaient favorables au maintien du poste d'arbitre en matière de radiodiffusion et plusieurs étaient d'avis que son mandat pourrait être étendu aux médias sociaux. Les participants étaient aussi favorables aux mesures visant à limiter l'influence de l'argent et à assurer un accès égal au temps d'antenne, et la plupart étaient favorables au maintien des dispositions prévoyant du temps d'antenne gratuit et payant. Enfin, plusieurs appuyaient l'idée d'étendre aux nouveaux médias les dispositions relatives au temps d'antenne payant.

Bien que certains aient dénoncé une tarification injuste des publicités dans les médias sociaux, leurs coûts sont relativement faibles comparativement à ceux des publicités télévisées et il ne manque pas de possibilités de placement. Ainsi, contrairement aux médias de radiodiffusion traditionnels, il n'y a pas d'obstacle majeur à l'utilisation des médias sociaux pour communiquer les points de vue d'un parti politique. Par conséquent, il n'est peut-être pas nécessaire d'importer les exigences de tarification juste et équitable du régime de radiodiffusion dans l'univers des médias sociaux, et il est probablement trop tôt pour envisager d'étendre la compétence de l'arbitre en matière de radiodiffusion à cet univers. Cela dit, comme les médias sociaux sont en train de devenir le principal moyen de communication, le Parlement pourrait envisager ultérieurement d'adapter le rôle de l'arbitre en matière de radiodiffusion aux plateformes en ligne.

L'actuelle arbitre en matière de radiodiffusion, nommée en 2020, a été consultée et adhère aux recommandations qui suivent (déjà présentées dans des rapports précédents).

Recommandation 5.4.1

  • Pour améliorer les dispositions de la Loi relatives à la radiodiffusion, y apporter les modifications suivantes :
    • Séparer le processus de répartition du temps d'antenne payant et celui du temps d'antenne gratuit.
    • Modifier les règles de répartition du temps d'antenne payant afin que 100 minutes de temps d'antenne payant soient accordées à chaque parti, tout en plafonnant à 300 minutes le temps d'antenne total qu'un radiodiffuseur doit vendre aux partis politiques.
    • Exiger que le temps d'antenne payant soit offert « au prix unitaire le plus bas », ce qui devrait être clairement défini comme étant le plus bas taux consenti aux annonceurs non politiques qui reçoivent des rabais de volume pour des espaces publicitaires achetés des mois à l'avance.
    • Modifier les dispositions qui prévoient qui doit fournir du temps d'antenne gratuit. Au lieu de s'appliquer uniquement aux « exploitants de réseau », cette obligation devrait s'appliquer, par l'entremise des licences accordées conformément à la Loi sur la radiodiffusion, à tous les radiodiffuseurs qui se consacrent aux actualités et aux affaires publiques (p. ex. stations de télévision traditionnelles, stations de radio de nouvelles et de radio parlée, et stations de télévision spécialisées dans les actualités ou les affaires publiques). Chacun de ces radiodiffuseurs devrait avoir l'obligation de fournir, au total, 60 minutes de temps d'antenne gratuit réparties également entre les partis.

Notes de bas de page

1 Makena Kelly, « House Lawmakers Introduce Five Bipartisan Bills to Unwind Tech Monopolies », The Verge, 11 juin 2021. En ligne : www.theverge.com/2021/6/11/22529857/democrats-antitrust-big-tech-facebook-amazon-google-apple-competition-package-bills.
Billy Perrigo, « How the E.U.'s Sweeping New Regulations Against Big Tech Could Have an Impact Beyond Europe », Time, 30 décembre 2020. En ligne : https://time.com/5921760/europe-digital-services-act-big-tech.
Vass Bednar et Robin Shaban, The State of Competition Policy in Canada: Towards an Agenda for Reform in a Digital Era, Centre for Media, Technology and Democracy, 12 avril 2021. En ligne : www.mediatechdemocracy.com/work/the-state-of-competition-policy-in-canada.

2 Ángel Díaz et Laura Hecht-Felella, Double Standards in Social Media Content Moderation, Brennan Centre for Justice, New York University Law School, 4 août 2021, p. 3. En ligne : www.brennancenter.org/sites/default/files/2021-08/Double_Standards_Content_Moderation.pdf.
Laura Hecht-Felella, A call for Legislated Transparency of Facebook's Content Moderation, Brennan Centre for Justice, New York University Law School, 28 septembre 2021. En ligne : www.brennancenter.org/our-work/analysis-opinion/call-legislated-transparency-facebooks-content-moderation.

3 John R. McAndrews et coll., Évaluation des débats des chefs fédéraux de 2019, Commission des débats des chefs, 2019. En ligne : www.debates-debats.ca/fr/rapport/evaluation-debats-chefs-federaux-2019.