Perspectives électorales – Le redécoupage des circonscriptions électorales fédérales

Perspectives électorales – Octobre 2002

La communauté d'intérêts et le redécoupage des circonscriptions électorales

Professeur John C. Courtney
Département d'études politiques,
Université de la Saskatchewan

Les politiciens, les membres des commissions de délimitation des circonscriptions électorales et les membres du public qui s'intéressent à la question parlent couramment de la « communauté d'intérêts ». Pourtant, le terme soulève plusieurs questions importantes, dont « qu'entend-on par communauté d'intérêts », « comment la justifie-t-on », « est-elle difficile à mettre en application » et « est-ce qu'on s'entend clairement sur ce qu'elle signifie? »

Qu'entend-on par communauté d'intérêts et comment la justifie-t-on?

La « communauté d'intérêts » se prête à de multiples interprétations et applications. Ce concept, un des critères les moins clairement définis et les plus subjectifs de la délimitation des circonscriptions, sert de contrepoids à l'application littérale du principe de l'équilibre démographique entre circonscriptions. Le principe est assez difficile à appliquer et à respecter. Pour certains, il a permis d'établir des circonscriptions en se fixant comme principal objectif, lors des redécoupages périodiques, la représentation des minorités. Pour d'autres, particulièrement ceux qui, il y a une dizaine d'années, cherchaient à accroître le nombre de représentants des Premières nations au Parlement, le principe de la « communauté d'intérêts » a servi à justifier l'établissement de circonscriptions autochtones distinctes, dont les députés seraient élus séparément des autres députés du Canada. Enfin, pour les députés, la communauté d'intérêts est devenue un concept beaucoup plus étroitement associé au territoire qu'à la population.

La communauté d'intérêts repose sur la reconnaissance et l'acceptation du principe selon lequel un groupe de personnes vivant sur un territoire partage des attributs. On peut la définir selon la situation géographique, tel une certaine proximité ou un ensemble de frontières municipales; en fonction d'un objectif commun, tel un intérêt économique; en fonction de la présence d'une caractéristique commune de nature sociale, raciale, religieuse ou linguistique. La délimitation d'une circonscription en fonction de sa communauté d'intérêts est un moyen de promouvoir la communication entre les citoyens et leur représentant, et d'améliorer le processus de représentation en général.

Si l'on considère que les intérêts en cause sont suffisamment importants ou, autrement dit, si l'on considère que l'on nuirait aux intérêts de la communauté si on la répartissait entre deux circonscriptions ou plus, il serait justifié, selon ce principe, de la garder intacte et de l'intégrer à une circonscription spécifique. Dans ce cas, on pourrait dire que la communauté d'intérêts a éclipsé le principe de l'équilibre démographique entre ces circonscriptions.

On peut avancer quatre raisons pour justifier l'importance de la communauté d'intérêts. La première est en quelque sorte négative. Si on ne tenait pas compte de la communauté d'intérêts et si la création des circonscriptions se fondait uniquement sur le principe de l'équilibre démographique entre elles, les résultats pourraient être à la fois absurdes du point de vue de la délimitation du territoire et injustes pour les particuliers, les groupes et les collectivités dont les « intérêts » se trouveraient répartis entre deux ou plusieurs circonscriptions.

Deuxièmement, un grand nombre de gens s'identifient à des communautés qui se définissent par rapport à un territoire. Ces communautés peuvent s'appuyer sur des liens personnels ou familiaux qui se sont tissés autour d'une église, d'une synagogue ou d'une mosquée. Elles peuvent découler de l'appartenance à une organisation fraternelle, à un club, à une équipe locale de curling, à un groupe communautaire ou à une équipe sportive. Partant du principe que les voisinages sont importants pour préserver une société civique, la communauté d'intérêts traduit l'identification d'un citoyen à un « lieu » où des personnes vivant dans la même région ont un intérêt en commun. De ce regroupement géographique émane un sentiment « d'appartenance » et de partage d'une identité avec d'autres. Il est naturel de vouloir étendre ce sentiment d'appartenance à une communauté pour essayer de préserver son intégrité lorsque l'on détermine les limites d'une circonscription.

Dans certains cas, la communauté est « naturelle », par exemple lorsqu'il s'agit des membres d'un groupe ethnique dont le mode de peuplement les a amenés à vivre à proximité étroite les uns des autres. Dans d'autres cas, par exemple à la suite de la délimitation des frontières lors de la création des trois provinces des Prairies, des communautés se sont formées en raison d'un acte tout à fait arbitraire de l'État.

Troisièmement, la communauté d'intérêts peut favoriser la participation des citoyens à la vie politique. Les statistiques sur la participation électorale démontrent que celle-ci est plus élevée quand, à la suite d'un redécoupage, les électeurs font partie d'une circonscription où ils partagent une solide communauté d'intérêts. En revanche, elle est plus faible lorsque le redécoupage place les électeurs dans une circonscription avec laquelle ils s'identifient très peu.

Enfin, les circonscriptions fédérales sont souvent établies selon les frontières d'entités locales. Cette délimitation est logique car une entité locale constitue au départ une communauté d'intérêts perceptible et compréhensible pour la majorité de ses habitants. Les frontières d'une ville ou autre administration locale peuvent demeurer inchangées pendant toute une vie. En revanche, les circonscriptions peuvent changer tous les 10 ans ou presque; il est donc beaucoup plus facile pour une personne de s'identifier aux frontières locales. Lorsque l'on détermine les limites d'une circonscription sans diviser les plus petites entités qui existent déjà ou violer leurs frontières, on favorise l'identification communautaire à la circonscription qui les regroupe.

Les entités locales peuvent être des comtés, comme en Ontario et en Nouvelle-Écosse, des municipalités ou des cantons, comme dans les Prairies, ou des municipalités régionales de comté, comme au Québec. Elles peuvent être des districts scolaires ou des régions hospitalières ou sanitaires. Elles sont connues des habitants qui ont en général des contacts les plus immédiats et fréquents avec l'administration locale. Ils ont des liens avec l'hôtel de ville, le tribunal de comté, l'hôpital local ou l'école la plus proche. Cela fait partie de leur « communauté ».

Les commissions de délimitation des circonscriptions essaient d'éviter le risque de ne pas prendre la pleine mesure de la pertinence des entités locales. Voilà qui explique pourquoi leurs membres ne cessent d'insister qu'il est primordial d'utiliser les « éléments de base » locaux lors de la délimitation des circonscriptions ^note 1. Les électeurs sont eux aussi soucieux de l'importance d'avoir recours aux limites existantes. Selon une étude, les deuxième et troisième facteurs les plus souvent mentionnés parmi les 31 qui ont été cités dans les séances publiques sur la délimitation des circonscriptions (soit environ un quart de toutes les réponses) étaient l'importance de tenir compte des « limites des comtés ou des régions » et la nécessité de respecter les « limites des municipalités ou des quartiers » dans la délimitation des circonscriptions. Le facteur mentionné le plus souvent dans ces séances publiques (cité dans près de 31 % de tous les témoignages ou des observations devant les commissions) était l'importance de préserver les limites électorales existantes ^note 2.

En résumé, la communauté d'intérêts est l'un des principes fondamentaux du redécoupage des circonscriptions, pour les raisons suivantes :

• une stricte interprétation du principe de l'équilibre démographique risque de scinder les communautés d'intérêts naturelles en diverses parties;
• les citoyens s'identifient naturellement aux communautés d'intérêts;
• les électeurs qui s'identifient à une communauté d'intérêts au sein de leur circonscription sont plus susceptibles de voter;
• les limites des municipalités et autres administrations locales constituent des composants de base utiles à l'établissement de grandes circonscriptions électorales.

La communauté d'intérêts donne-t-elle carte blanche?

Définir une seule communauté d'intérêts ou une communauté d'intérêts dominante n'est pas chose facile, dans beaucoup de régions du pays. Tel est particulièrement le cas au cœur des grandes villes où les populations sont non seulement très mobiles, mais divergent par leurs origines sociales, linguistiques et ethniques et se distinguent les unes des autres par toute une gamme de professions, de styles de vie et de groupes d'âge. La communauté d'intérêts d'une région urbaine est bien plus difficile à définir que celle des régions rurales ayant une population manifestement moins mobile et moins diversifiée. Lorsqu'une fraction importante de la population d'une petite ville ou d'une collectivité agricole est relativement homogène du point de vue social et démographique et que sa source de revenus dépend d'une ou deux industries locales, on peut mieux déterminer une communauté d'intérêts évidente que dans le centre d'une grande région métropolitaine.

Indépendamment l'un de l'autre, les présidents de deux commissions fédérales des années 1990 ont comparé le concept de communauté d'intérêts à un « chèque en blanc ». Le président de la commission du Québec s'est expliqué de la façon suivante : « On peut écrire ce qu'on veut et le présenter à la banque. Toutefois, il n'y a aucune garantie qu'il sera encaissé. » Les banquiers, dans ce cas les membres des commissions, reçoivent une variété de « chèques », souvent divergents, sur les communautés d'intérêts. Il leur incombe de déterminer s'il existe des raisons suffisantes de les encaisser. La principale difficulté qu'ils éprouvent pour déterminer la valeur de ces chèques vient de l'absence de normes objectives permettant d'évaluer les intérêts d'une communauté. C'est pourquoi on ne peut que tenter de porter un jugement subjectif mais éclairé.

Parfois ce que l'on revendique comme étant une « communauté d'intérêts » n'est en fait qu'un intérêt personnel à peine déguisé d'un politicien, ou une interprétation étroite du concept de la part de membres intéressés du public. Par exemple, les députés sont particulièrement réticents à perdre leur circonscription. Le concept de la « communauté d'intérêts » leur offre des arguments pratiques contre la modification des limites de la circonscription. Les associations de circonscription et les équipes électorales sont créées dans les circonscriptions existantes. En outre, puisque la circonscription existante est celle qui les a élus, ils ne veulent pas que ses frontières soient modifiées; ils ne veulent pas être obligés d'affronter un député d'une circonscription adjacente lors d'une campagne à l'investiture à l'intérieur de leur propre parti. Les députés peuvent ainsi invoquer le concept de la communauté d'intérêts pour s'opposer à de nouvelles circonscriptions, lorsqu'ils s'opposent en réalité à la création d'une circonscription qui leur semble politiquement défavorable.

La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales facilite-t-elle le travail?

La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales (L.R.L.C.E.) ne facilite pas la tâche des commissions. Elle ne donne aucune définition de la communauté d'intérêts ni aucune directive quant à la façon d'évaluer des revendications divergentes à ce sujet. Elle ne fait que préciser qu'une commission doit prendre en considération « la communauté d'intérêts ou la spécificité d'une circonscription électorale d'une province ou son évolution historique » lorsqu'elle divise la province en circonscriptions [L.R.L.C.E., sous-alinéa 15(1)b)(i)]. Cette précision n'est pas d'un grand secours. La référence à « l'évolution historique » d'une circonscription peut en fait porter à confusion. Fait-on allusion à la votation, à la mobilité, à la démographie, ou à autre chose encore? Jusqu'où une commission doit-elle remonter dans l'évolution d'une circonscription?

La L.R.L.C.E. impose aux commissions de trouver un équilibre. Les membres des commissions doivent délimiter les circonscriptions « dans la mesure du possible » en tenant compte du quotient de la population; ils peuvent toutefois déroger à ce principe lorsque la « communauté d'intérêts », la « spécificité » ou la « superficie » d'une région deviennent un facteur impérieux. Dans des circonstances exceptionnelles, ils peuvent même dépasser l'écart maximum de 25 %.

Une façon de comprendre comment des commissions ont respecté les règles fixées par la loi est d'analyser l'importance qu'elles ont attachée aux dispositions de la Loi selon lesquelles les circonscriptions doivent être créées « dans la mesure du possible » en fonction du quotient de la population. Les données indiquent qu'ils ont pris cette règle au sérieux, même au risque d'aller à l'encontre du principe de la communauté d'intérêts. Depuis la création des premières commissions fédérales, dans les années 1960, jusqu'aux tout derniers exercices de redécoupage, les commissions ont respecté l'équilibre en créant de plus en plus de circonscriptions en fonction de la taille moyenne par circonscription de leur province. Des 298 circonscriptions (sans compter les territoires) résultant du redécoupage fédéral de 1994, les trois quarts (74,8 %) d'entre elles avaient une population dont la taille s'écartait de moins de 10 % de la taille moyenne des circonscriptions de leur province, tandis que légèrement moins de la moitié (48 %) des 262 circonscriptions créées dans les années 1960 lors du premier redécoupage fédéral indépendant avait un tel écart.

Si les politiciens des régions rurales et relativement isolées du pays et le grand public avaient pu imposer leur volonté, le résultat serait le contraire. Étant donné qu'ils visent plus à défendre des intérêts particuliers et locaux qu'à établir un équilibre entre les intérêts généraux à la grandeur de la province, les politiciens qui s'opposent aux propositions des commissions, ainsi que les citoyens qui estiment que leurs intérêts locaux ont été mal servis par les commissions, voient d'un autre œil les objectifs du redécoupage. Cette tension entre les intérêts locaux, d'une part, et les intérêts provinciaux, d'autre part, a été mentionnée dans le rapport d'une commission fédérale. La commission de l'Ontario de 1983 a conclu que « presque toutes les personnes formulant des observations se préoccupaient uniquement de leurs communautés d'intérêts locales sans se soucier du quotient électoral [...]. C'est peut-être une raison supplémentaire pour laquelle la commission se doit de surveiller le processus en vue de maintenir le principe de la " représentation de la population " au sein de la province [...] ^note 3. »

Cette observation a été confirmée par une étude portant sur les 470 mémoires présentés devant les commissions de délimitation fédérales et provinciales de l'Ontario dans les années 1980. D'après les conclusions de cette étude, près de trois quarts (74,2 %) des propositions du public et des politiciens auraient accru le déséquilibre démographique des circonscriptions. À l'autre extrême, seulement 2 % des 470 propositions ont recommandé explicitement d'attacher une plus grande importance à l'équilibre démographique dans la délimitation des circonscriptions ^note 4.

Le débat sur la communauté d'intérêts dans les années 1990

Consciente des difficultés que présente ce concept, la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (la Commission Lortie) a conclu, il y a 10 ans, que la communauté d'intérêts ne pouvait être interprétée qu'au cas par cas. Parallèlement, la commission a recommandé que les commissions électorales soient habilitées à prendre en considération les communautés d'intérêts et à « justifier leurs projets de remaniement en fonction des communautés d'intérêts ». Pour ce faire, il faudrait que les commissions soient tenues par la L.R.L.C.E. de considérer les circonscriptions comme des communautés établies « à partir de considérations démographiques, sociologiques et géographiques, et qu'elles tiennent compte de l'accessibilité, de la superficie et de la configuration de la région, de ses limites naturelles et de son écologie, ainsi que des limites des administrations municipales et locales et des régions visées par un traité ». La Commission royale était d'avis que les commissions devraient examiner les profils sociologiques et démographiques des circonscriptions, car les groupes minoritaires « maximisent leur influence électorale » lorsque « leur communauté d'intérêts est prise en considération dans le découpage des circonscriptions ^note 5 ».

Dans le milieu des années 1990, lorsque la Chambre des communes a cherché à modifier en profondeur la L.R.L.C.E. par l'entremise du projet de loi C-69, les députés se sont entendus sur une définition différente de la communauté d'intérêts. Quoique le projet de loi C-69 ait été adopté par la Chambre des communes en 1994, il est mort au Feuilleton une année plus tard, après que le Sénat a refusé de l'approuver. La disposition du projet de loi C-69 relative à la communauté d'intérêts était beaucoup plus explicite que celle de la L.R.L.C.E. actuelle. Elle faisait état des frontières municipales et naturelles, des réserves indiennes et de l'accès aux moyens de communication et de transport. Sa définition de l'expression « communauté d'intérêts » englobait les limites existantes ou traditionnelles des circonscriptions ainsi que l'économie, mais non les facteurs sociologiques et démographiques. Les députés n'étaient pas d'accord d'avoir recours au redécoupage électoral pour accroître la représentation des groupes minoritaires, comme le recommandait la Commission Lortie. Ils craignaient que cela n'entraîne la création de ghettos ou d'enclaves ethniques et que la mise en œuvre d'une disposition faisant référence à la pluralité de la société canadienne engendre une certaine forme de ségrégation.

Une des principales préoccupations des députés était de s'assurer que les caractéristiques spatiales du système majoritaire uninominal étaient incluses dans les lignes directrices faisant partie de la loi. Pour ce faire, ils ont veillé à ce que la définition de la communauté d'intérêts stipulée dans le projet de loi C-69 soit principalement axée sur le territoire. Outre sa disposition relative à la communauté d'intérêts, le projet de loi imposait également aux commissions de prendre en considération tant la dimension géographique pratique que la probabilité d'une croissance importante de la population à l'avenir lorsqu'elles déterminaient les limites des circonscriptions. C'est seulement lorsqu'une commission de délimitation des circonscriptions estimait que ces trois facteurs étaient suffisamment importants pour justifier une modification des limites existantes qu'il fallait apporter des modifications aux limites des circonscriptions. Les députés avaient rédigé une disposition du projet de loi, qui n'a finalement pas été approuvé, reconnaissant l'importance constante de la communauté et du territoire. Cela tenait également compte qu'il n'était pas facile pour les députés d'avoir à regrouper leurs forces et ressources politiques dans des circonscriptions nouvellement définies tous les 10 ans ou presque ^note 6.

Conclusion

Il y a presque 10 ans, les députés ont tenté de clarifier les notions divergentes de communauté d'intérêts; ils ont décidé dans le projet de loi C-69 de s'en tenir à une d'entre elles qui était axée sur les facteurs économiques et territoriaux. Ils ont écarté les considérations sociologiques et démographiques, même si la Commission Lortie les préconisait. Le débat entre parlementaires et législateurs provinciaux sur les notions que devrait renfermer une définition de la communauté d'intérêts a révélé que ce concept présentait une profonde difficulté. Il manque de précision et de clarté et les notions qu'il devrait englober sont diverses et parfois contradictoires. L'approche adoptée par les députés en faveur de la notion de « lieu » se distinguait des autres approches qui favorisaient le facteur humain des circonscriptions. Pour les commissions de délimitation des circonscriptions cependant, étant donné que le concept englobe des notions illimitées, il est beaucoup plus difficile de l'expliquer autrement qu'au cas par cas. Il serait étonnant que ce ne soit pas également le cas à l'occasion du redécoupage décennal entrepris au début de 2002.

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NOTES

Retour à la ^Note 1 Commissioned Ridings: Designing Canada's Electoral Boundaries, Montréal, McGill-Queens University Press, 2001, chapitre 10.

Retour à la ^Note 2 Alan Stewart, « La communauté d'intérêts dans le remaniement des circonscriptions électorales » dans David Small (dir.), La délimitation des circonscriptions au Canada : Pour un vote égal et efficace, Toronto, Dundurn Press, 1991, p. 153-154. (N=1760).

Retour à la ^Note 3 Canada, Rapport de la Commission de délimitation des circonscriptions électorales pour la province de l'Ontario (Ottawa, 1983), p. 8.

Retour à la ^Note 4 Stewart, « Community of Interest in Redistricting », p. 141.

Retour à la ^Note 5 Canada, Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Pour une démocratie électorale renouvelée : rapport final, Ottawa, ministère des Approvisionnements et Services Canada, 1991, vol. 1, p. 150 et p. 157-163.

Retour à la ^Note 6 Pour obtenir de plus amples renseignements au sujet du débat entre parlementaires, se reporter au chapitre 10 du livre Commissioned Ridings.

Note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.