Perspectives électorales – Examen des systèmes électoraux

Perspectives électorales – Juin 1999

Critères d'évaluation des systèmes électoraux

André Blais
Département de science politique, Université de Montréal

Le choix d'un système électoral repose sur deux types de jugements : des jugements empiriques sur les conséquences probables des diverses options; et des jugements normatifs sur la mesure dans laquelle ces conséquences sont « bonnes » ou « mauvaises », « importantes » ou « négligeables ». Je m'attarde ici sur cette deuxième dimension.

J'envisage les choses de deux points de vue. Commençant par une réflexion théorique, je pose la question : pourquoi pensons-nous qu'il est « bénéfique » que les législateurs soient désignés par la population selon un processus électoral juste et équitable? Je présente deux importants avantages qui sont censés découler des élections démocratiques et j'examine les conditions essentielles à la réalisation de ces objectifs. Ces conditions nous aident à définir des critères d'évaluation des systèmes électoraux. J'analyse ensuite le débat sur les systèmes électoraux et dégage d'autres critères invoqués dans ce débat.

J'entends par système électoral l'ensemble de règles qui régissent le processus par lequel les citoyens expriment leur opinion sur des candidats et des partis en votant et par lequel ces votes se traduisent ensuite dans la désignation des décideurs (Blais, 1988). Un système électoral se définit par la structure des circonscriptions (combien de représentants doivent être élus dans chaque circonscription), la structure du bulletin de vote (de quelle manière les électeurs sont censés exprimer leur opinion) et la formule électorale (quelles conditions doivent être remplies pour être élu).

Quel est l'objectif des élections?

Deux principales raisons expliquent pourquoi nous considérons qu'il vaut mieux être gouvernés par des représentants élus que par un dictateur. D'abord, les politiques adoptées par des représentants élus sont plus susceptibles de représenter l'opinion de la majorité. Ensuite, dans une démocratie, il y a de meilleures chances que les conflits se règlent de façon pacifique.

Nous pensons que la tenue d'élections contribue à sensibiliser les législateurs à l'opinion publique et, partant, à assurer la concordance entre ce que les citoyens veulent et ce que les gouvernements font. Mais comment et pourquoi sommes-nous censés arriver à ce résultat?

Le premier mécanisme est l'obligation de rendre compte. Les responsables politiques désireux de maximiser leurs chances d'être élus (ou réélus) proposeront une politique qui correspondra aux opinions du plus grand nombre possible d'électeurs et, s'ils sont élus, la mettront en œuvre afin d'augmenter leurs chances d'être réélus à l'élection suivante.

Une fois élus, les législateurs sont libres d'agir comme bon leur semble. Mais les électeurs ont la possibilité de ne pas les réélire s'ils sont mécontents de leur travail. C'est ainsi que les élus sont incités à tenir compte des opinions de leurs électeurs. Voici donc un premier critère d'évaluation d'un système électoral : met-il en place des législateurs et des gouvernements qui sont effectivement tenus de rendre des comptes aux électeurs? Le point soulevé ici est que les électeurs devraient pouvoir déterminer facilement qui sont les décideurs et les remplacer s'ils ont mal rempli leurs fonctions.

Le second mécanisme est la représentation « par le reflet ». Si les électeurs votent en faveur des candidats qui représentent le mieux leurs opinions, la législature reflétera probablement la gamme des opinions et des points de vue de la société. Si les opinions de la législature reflètent fidèlement celles de la société, les décisions des législateurs devraient correspondre à celles que prendraient les citoyens dans une démocratie directe.

Il n'est pas garanti qu'un législateur qui partage mes opinions les respectera une fois élu. Mais il n'est pas déraisonnable de supposer que nos intérêts sont plus susceptibles d'être défendus par des législateurs qui nous ressemblent. Voilà donc un deuxième critère d'évaluation d'un système électoral : met-il en place des législatures et des gouvernements largement représentatifs de l'électorat?

Le deuxième grand avantage attribué aux élections est qu'elles permettent aux citoyens de régler leurs conflits de façon pacifique. Les votes se substituent aux armes. Cela soulève la question de savoir pourquoi, ou dans quelles circonstances, les perdants d'une élection acceptent la défaite pacifiquement.

Il y a à cela trois raisons principales. D'abord, les perdants savent que le gouvernement n'enfreindra pas certains droits fondamentaux. C'est pourquoi nous sommes dotés de mécanismes comme la Charte des droits et libertés. Ensuite, ils pensent que, même s'ils ont perdu cette fois-ci, il est possible qu'ils gagnent une autre fois (à la prochaine élection) ou à un autre palier (ils peuvent perdre à une élection fédérale, mais gagner à une élection provinciale). Enfin, même s'ils sont mécontents des résultats de l'élection, ils reconnaissent la légitimité du processus.

Supposons un petit groupe minoritaire qui, au sein d'une politie démocratique, se trouve constamment du côté des perdants dans les grands dossiers de l'heure. Même si les législateurs sont élus selon un processus électoral parfaitement démocratique, ce groupe pourrait fort bien trouver ce processus profondément décevant. Les groupes accepteront le résultat des élections dans la mesure où le processus leur semblera équitable, c'est-à-dire qu'il ne leur semblera pas systématiquement orienté contre eux. Ce qui m'amène à formuler un troisième critère : le système électoral met-il en place des législatures et des gouvernements systématiquement orientés contre certains groupes ou intérêts? Je désigne ce critère par le terme équité (et c'est le concept qui revient le plus souvent dans les ouvrages spécialisés) bien qu'à mon sens ce soit l'absence de préjudice systématique qui importe réellement.

Les perdants d'une élection peuvent finir par accepter les résultats parce qu'ils considèrent que le processus électoral est légitime. Mais en quoi le dispositif électoral est-il légitime? J'avancerai que l'élément crucial pour qu'une élection soit considérée légitime est la perception que chaque vote a un poids égal. Cette notion découle du principe démocratique fondamental que tous doivent avoir les mêmes droits. D'où le quatrième critère : lors de l'élection, les votes sont-ils tous de poids égal?

L'analyse théorique m'a amené à proposer quatre critères pour l'évaluation des systèmes électoraux : l'obligation de rendre compte, la représentativité, l'équité et l'égalité. Il y a un certain chevauchement entre les trois derniers critères. Ceux qui préconisent ces critères souhaitent l'amélioration de la représentation pour empêcher l'exploitation de certains groupes par d'autres dans la société. Ceux qui prônent surtout l'obligation de rendre compte ont pour priorité le pouvoir des citoyens de « jeter les gredins dehors », peut-être parce que leur plus grand souci est la protection des citoyens et des groupes contre l'exploitation tyrannique d'un gouvernement (Katz, 1997, p. 309).

Le point sur le débat entourant les systèmes électoraux

Les quatre critères énoncés ci-dessus dominent le débat sur les systèmes électoraux (Blais, 1991), qui soulève aussi d'autres valeurs, ce qui laisse à penser que notre liste doit s'allonger.

Les deux premières valeurs dont il convient de tenir compte sont l'efficacité et l'accommodation. La stabilité est un aspect important du débat. L'un des arguments couramment opposés à la représentation proportionnelle, par exemple, est qu'elle risque de produire des gouvernements instables. Cela soulève deux questions : la stabilité est-elle toujours souhaitable, et pourquoi l'est-elle?

On peut difficilement soutenir que la stabilité est en soi toujours une bonne chose. Nous serions inquiets, il me semble, qu'un même gouvernement demeure au pouvoir très longtemps. Trop de stabilité peut être nuisible. C'est pourquoi la stabilité ne figure pas dans ma liste de critères.

Il faut cependant admettre que l'État ne peut fonctionner convenablement si les gouvernements sont reconstitués tous les mois. Nous voulons un gouvernement efficace, capable de bien gérer l'État. On estime (à juste titre) que trop d'instabilité entrave l'efficacité du gouvernement. Je préfère parler d'efficacité plutôt que de stabilité, car ce premier critère a une portée plus complète. Il faut qu'il y ait un minimum de stabilité pour qu'il y ait efficacité, mais d'autres conditions entrent également en jeu : par exemple, un niveau minimal de cohésion au sein du Cabinet.

Une autre valeur souvent invoquée, cette fois par les partisans de la représentation proportionnelle, est le compromis. Le ou les partis au pouvoir doivent être en mesure de mettre en œuvre la politique promise au cours de la campagne électorale. Par contre, nous ne voulons pas non plus d'un gouvernement trop puissant qui puisse imposer sa volonté unilatéralement en tout temps. Nous voulons un gouvernement à la fois ferme et ouvert, capable de faire des concessions afin de préserver la paix sociale.

Il est impossible de parvenir à toutes les décisions collectives par consensus. Cela supposerait un droit de veto pour tous les groupes, ce qui engendrerait un gouvernement des plus inefficaces. Nous souhaitons tout de même que les gouvernements tâchent d'arriver à des compromis pour empêcher que des conflits sociaux créent trop de divisions. Nous voulons qu'ils fassent preuve d'une capacité d'accommodation.

Il y a une tension entre les notions d'efficacité et d'accommodation. Un gouvernement efficace met en œuvre la politique qu'il a défendue lors de la campagne électorale. Un gouvernement qui cherche l'accommodation consultera largement la population avant de prendre des décisions définitives et cherchera les compromis acceptables pour le plus grand nombre de groupes possible. Ces objectifs sont partiellement contradictoires. Il me semble que la plupart des gens veulent éviter l'extrême inefficacité et l'absence totale d'accommodation. Je propose donc un cinquième critère : le système électoral met-il en place des législatures et des gouvernements qui font preuve à la fois d'efficacité et d'accommodation?

Le débat entourant les systèmes électoraux soulève également des questions quant au rôle des partis dans une démocratie. D'après la plupart des analystes, les partis sont absolument indispensables à une démocratie. Comme le disait Schattschneider (1942, p. 1) dans sa célèbre défense des partis politiques, les partis politiques ont créé la démocratie et la démocratie moderne est impensable sans les partis.

C'est pourquoi nous voulons qu'une élection produise un solide régime de partis. Cela peut cependant susciter un autre problème. Dans le cas d'un « gouvernement de parti », c'est le parti qui décide, les législateurs n'ayant pas de liberté de décision à titre individuel. Les électeurs n'exercent donc aucun contrôle sur leurs représentants.

Là encore, il y a tension. Nous voulons des partis forts : sans cohésion, les partis sont inutiles. Mais nous ne voulons pas que les partis soient trop forts. Nous voulons que nos représentants tiennent compte de nos préoccupations et qu'ils ne cèdent pas toujours aux exigences de leur parti.

Ce qui importe, encore une fois, c'est d'éviter les situations extrêmes où les partis n'auraient aucune cohésion ou dicteraient entièrement le comportement de leurs membres élus à la législature. D'où mon sixième critère : le système électoral produit-il des partis et des représentants relativement forts?

Il faut enfin s'interroger sur la qualité de l'information que fournit le scrutin. Commençons par énoncer un truisme : plus les électeurs peuvent exprimer leurs points de vue de façon précise sur le bulletin de vote, plus il est probable que le gouvernement agira conformément à la volonté des citoyens.

Cet énoncé peut sembler banal, mais il a d'importantes conséquences. Nous devrions privilégier un bulletin de vote sur lequel les électeurs peuvent exprimer non seulement leur premier choix, mais également leur deuxième ou leur troisième choix respectifs, et une formule qui tienne compte de ces deuxième ou troisième choix. De même, nous devrions privilégier un système où les électeurs peuvent exprimer leurs points de vue particuliers au sujet des partis, des chefs et des candidats locaux, plutôt qu'un système où ces précisions ne peuvent être apportées.

Dans la même veine, nous devrions privilégier un système électoral où les votes correspondent grandement aux préférences. En d'autres mots, nous aimerions que les électeurs votent de façon sincère plutôt que stratégique, parce que plus le vote est sincère, plus il reflète fidèlement les préférences des électeurs. Et une représentation qui reflète bien les électeurs ne fonctionne que si ces électeurs votent (sincèrement) pour les partis ou les candidats qui partagent le plus leurs opinions quant à l'action des gouvernements.

Pour toutes ces raisons, nous devrions rechercher un système électoral dans le cadre duquel le scrutin reflète le plus fidèlement possible les préférences des citoyens. Mais la précision a un prix, dont l'aspect le plus évident est la complexité. Attribuer un rang à chacun des dix candidats qui se présentent dans une circonscription est plus exigeant que de simplement indiquer notre premier choix. Autrement dit, nous aimons également la simplicité. Ce qui m'amène à proposer un septième critère : le vote est-il suffisamment simple tout en reflétant de façon relativement précise les préférences des citoyens?

Conclusion

Mes recherches sur la démocratie électorale et sur le débat concernant les systèmes électoraux m'amènent à formuler les critères suivants pour évaluer les systèmes actuels et proposés : l'obligation de rendre compte, la représentativité, l'équité, l'égalité, l'efficacité, l'accommodation, la cohésion des partis, la liberté des représentants, la simplicité et la précision.

Il devrait être évident qu'aucun système électoral ne peut satisfaire entièrement à tous ces critères. Nous devrions donc, me semble-t-il, viser une solution qui soit satisfaisante plutôt qu'optimale. Le plus prudent me semble être de concevoir un système électoral qui ne comporte pas de graves lacunes.

Mon exposé se voulait théorique. Je crois qu'il est important de faire abstraction des particularités de notre situation et de nous interroger plus largement sur les critères qui devraient nous servir à évaluer les institutions démocratiques. Les arguments des partisans des différentes options sont sensiblement les mêmes partout dans le monde.

Cela étant dit, il y a au Canada la question particulière de la représentation régionale qui est en jeu. Ce n'est pas par hasard que la plus importante des propositions de réforme électorale au Canada, qui a été présentée par le Groupe de travail sur l'unité canadienne, visait à contribuer considérablement à l'établissement des partis nationaux dans les régions pour lesquelles ils ne comptent aucun député au Parlement (Irvine, 1985, p. 106-107). Ce n'est pas un hasard si, selon l'auteur, les principaux avantages d'une récente proposition viennent de ce qu'elle favorise des programmes politiques qui s'adressent à l'ensemble du pays et de sa forte tendance à réduire la sous-représentation de certaines régions au sein du parti au pouvoir (Weaver, 1997, p. 511).

Bibliographie

BLAIS, André. « The Classification of Electoral Systems », European Journal of Political Research, vol. 16, 1988, p. 99-110.

BLAIS, André. « The Debate Over Electoral Systems », Revue internationale de science politique, vol. 12, 1991, p. 239-260.

IRVINE, William P. « Une recension et une évaluation des projets de réforme du système électoral », dans Peter Aucoin (dir.), Le gouvernement représentatif et la réforme des institutions, Commission royale sur l'union économique et les perspectives de développement du Canada, 1985, p. 75-115.

KATZ, Richard S. Democracy and Elections, New York, Oxford University Press, 1997.

SCHATTSCHNEIDER, E. E. Party Government, New York, Holt, Rinehart and Winston, 1942.

WEAVER, R. Kent. « Improving Representation in the Canadian House of Commons », Revue canadienne de science politique, vol. 30, 1997, p. 473-512.

 

Note : Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.