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Examen de la conformité : Rapport final et recommandations

Causes de la non-conformité

Complexité

Pour la plupart des Canadiens et Canadiennes, le processus de vote fédéral semble simple et facile. Environ 85 % d'entre eux votent en effet selon la procédure « ordinaire », qui ne présente aucun obstacle administratif, et prend souvent moins de trois minutes.

Ces électeurs sont ceux qui :

  • sont déjà inscrits;
  • ont un permis de conduire ou un document équivalent avec photo attestant leurs nom et adresse;
  • apportent la « carte d'information de l'électeur » personnalisée qu'Élections Canada leur a fait parvenir par la poste;
  • se présentent le jour de l'élection au lieu de scrutin qui leur est assigné.

Malheureusement, pour les 15 % qui restent, le processus n'est pas aussi simple ni rapidenote 12.

Ces électeurs, pour une ou plusieurs raisons, sont ces cas « d'exception » qui ne peuvent recevoir leur bulletin que sur exécution de processus spéciaux par les fonctionnaires électoraux. Ces processus relativement complexes – inscription, recours à un répondant, prestation de serment, service d'interprétation, contestation d'admissibilité, etc.note 13 – sont ceux qui mènent à des erreurs. Trop souvent, ces erreurs sont si graves qu'elles pourraient être considérées par les tribunaux comme des « irrégularités » contraires aux dispositions de la Loi visant à s'assurer de l'admissibilité à voter.

Les procédures que doivent appliquer les préposés au scrutin lorsque se présentent ces nombreux cas « d'exception » le jour du scrutin sont complexes, lourdes, coûteuses en temps et irritantes pour les électeurs. Elles sont prescrites par la Loi, qui précise qui doit faire quoi.

Les directives écrites remises aux fonctionnaires électoraux et aux électeurs, comme les manuels de formation et les formulaires, ne sont généralement pas conviviales; elles peuvent même être extrêmement difficiles à suivre. Dans une grande mesure, elles reprennent le libellé très normatif de la Loi, qui est plus légaliste que pratique dans sa description des procédures exactes à suivre.

Cette complexité des procédures, exacerbée par celle non moins grande des instructions écrites, joue pour beaucoup dans les erreurs commises à la fois par le personnel électoral, qui doit appliquer les exigences, et par les électeurs, qui doivent s'y conformer. Tous les groupes et particuliers consultés dans le cadre de cet examen ont affirmé que ce niveau de complexité était une des grandes causes, sinon la cause principale, de la non-observation des procédures le jour du scrutin. Cette opinion est corroborée par les vérifications détaillées réalisées pendant l'examennote 14.

Cette complexité risque d'entraîner des erreurs, d'autant plus que la plupart des fonctionnaires électoraux, à qui on donne des instructions très précises, ne sont appelés à exercer leurs fonctions qu'une journée à la fois, à plusieurs années d'intervalle. On ne peut tout simplement pas s'attendre à ce que la grande majorité de ces travailleurs réussissent – pour un travail qui ne durera qu'une seule journée – à maîtriser des tâches aussi complexes et difficiles à comprendre. Pourtant, c'est bien ce qu'exige aujourd'hui la Loi, à la suite d'une évolution graduelle. C'est pourquoi des parties importantes des fonctions des préposés au scrutin sont devenues difficiles à comprendre et à administrer.

Actuellement, tous les scrutateurs et greffiers du scrutin – les deux préposés les plus importants à chaque bureau de scrutin – doivent savoir comment traiter chaque cas « d'exception ». Les modifications successives de la législation électorale ont en effet mené à un accroissement des fonctionsnote 15, puisque chaque fois que de nouvelles exigences étaient créées (p. ex. preuve d'identité et d'adresse), elles étaient intégrées au modèle actuel axé sur la section de vote. Les responsabilités administratives, telles qu'elles sont structurées selon ce modèle, compliquent inutilement les choses pour les préposés et pour les électeurs. Cette situation est peu propice au respect des règles :

  • Les électeurs sont mécontents – ils attendent en file, mais voient aux autres bureaux de scrutin des préposés qui ne semblent avoir rien à faire; ou ils doivent répéter les mêmes choses plusieurs fois à différents employés, chacun n'étant habilité à gérer qu'une partie du problème;
  • Les préposés sont mécontents – chargés d'appliquer des directives manquant de clarté ou d'uniformité, ils recueillent de nouveau des renseignements déjà saisis plusieurs fois, souvent par un collègue au même bureau de scrutin.

Avec le recul, il est évident que les nombreuses modifications apportées à la législation au cours des années ont complexifié les fonctions à un tel point qu'elles ne peuvent plus être assumées dans le cadre du modèle actuel sans un nombre intolérable d'erreurs.

Supervision

Comme la Loi électorale du Canada s'enracine dans une vision historique de l'administration du vote remontant à l'Angleterre du 19e siècle, les dispositions sur la supervision des activités aux lieux de scrutin y brillent généralement par leur absence.

Au Canada, le cadre constitutionnel et législatif exige que le pays soit divisé en unités de représentation appelées circonscriptions électorales. Celles-ci sont à leur tour subdivisées, à des fins administratives, en sections de votenote 16. Au moins deux fonctionnaires électoraux – un scrutateur et un greffier du scrutin – doivent administrer le vote dans chaque section de vote.

Depuis la Confédération, la Loi électorale du Canada présume que ces deux employés remplissent leurs fonctions de manière autonome, dans le plein respect des dispositions législatives. Elle présume aussi qu'ils suivent les directives données par le directeur du scrutin (qui les reçoit lui-même du directeur général des élections) et que, après la clôture du vote dans leur section de vote, ils dépouillent les bulletins et déclarent les résultats, le tout avec exactitude et honnêteté.

Selon le modèle actuel, chaque scrutateur doit retourner à son directeur du scrutin les bulletins marqués et tous les documents remplis lors du vote. Le directeur du scrutin doit à son tour retourner le rapport d'élection et toute la documentation de sa circonscription au directeur général des élections. Ce dernier publie ensuite les résultats officiels du vote tirés des rapports d'élection; ainsi sont déterminés les députés dûment élus à l'élection générale.

Il s'agit donc d'un modèle archi-décentralisé, fondé sur la délégation des responsabilités. Il était adéquat à l'époque de la Confédération, où les règles électorales étaient simples, et le Canada était un pays principalement rural. Le bureau de scrutin était l'endroit, au village, où les électeurs de la région allaient voter le jour de l'élection. Souvent, c'était le lieu de travail ou de résidence du scrutateur. Même dans les villes, chaque bureau de scrutin avait son propre emplacement – souvent le salon de l'un des deux préposés au vote.

Mais, l'urbanisation et la motorisation aidant, il est devenu évident qu'il serait plus efficace de réunir en un seul lieu de scrutin plusieurs sections de vote : ainsi sont nés les « centres de scrutin ». Il était simplement logique d'installer plusieurs bureaux de scrutin – c'est-à-dire l'urne et les deux fonctionnaires électoraux correspondant à la section de vote – dans un même lieu de scrutin, comme un centre communautaire, une salle paroissiale ou un autre édifice public facile d'accès.

Ce n'est qu'au cours des dernières décennies que la Loi électorale du Canada a reconnu la nécessité de superviser les lieux de scrutin et de recruter des personnes supplémentaires pour aider à l'inscription et au vote dans les centres de scrutin. Le paragraphe 124(2) de la Loi autorise le directeur du scrutin à nommer un « superviseur de centre de scrutin » si le lieu de scrutin comprend au moins quatre bureaux de scrutin – ce qui suppose qu'aucune supervision n'est nécessaire s'il y a moins de quatre bureaux.

Le paragraphe 124(2) précise que le superviseur est « chargé de surveiller le déroulement du vote et [d']informer [le directeur du scrutin] de tout ce qui pourrait entraver celui-ci ». La Loi ne confère toutefois pas au superviseur de centre de scrutin le pouvoir réel de contrôler, de donner des directives, d'intervenir ou de corriger les actions des scrutateurs et des greffiers du scrutin aux bureaux de vote. Leur rôle officiel se limite à peu près à assurer l'approvisionnement en fournitures, veiller à la circulation des électeurs, et prendre les dispositions nécessaires pour l'affichage et le stationnement.

Le souci primordial dont rend compte le cadre législatif, actuellement, est celui de l'impartialité des procédures au niveau local. La Loi prévoit le jumelage, à chaque bureau de scrutin, de deux préposés partisans, qui se surveilleront l'un l'autre et préviendront ainsi toute tentative de fraude. Mais la complexification soulève maintenant une deuxième préoccupation : il faut que les procédures soient administrées correctement. Le simple jumelage de préposés partisans, s'ils ne sont pas supervisés par une autorité dotée d'un mandat clair, n'assure en rien l'exécution correcte des processus.

Les scrutateurs et les greffiers du scrutin qui ne comprennent pas précisément ce qu'ils doivent faire dans les cas « d'exception » complexes vont commettre des erreurs et, si personne ne les corrige, ils vont les répéter tout au long de la journée. C'est ce que confirment les vérifications, et ce, même quand un superviseur de centre de scrutin est présent. Comme la Loi ne prévoit pas de chaîne de commandement, les problèmes et les différends ne peuvent être soumis à aucun supérieur. Les scrutateurs doivent donc prendre des décisions administratives sur-le-champ, pressés par une file d'électeurs qui ne cesse de s'allonger quand les cas « d'exception » retardent le déroulement.

Les participants à l'examen de la conformité ont régulièrement déploré cette absence de structure de supervision claire et concrète dans la Loi. Vu l'importance législative et sociétale des procédures de vote et d'inscription le jour du scrutin, il faut que les activités des fonctionnaires électoraux soient supervisées adéquatement et uniformément.

Recrutement

Le recrutement de plus de 230 000 travailleurs électoraux temporaires à chaque élection fédérale est incontestablement une entreprise colossale. De ce nombre, 200 000 sont des fonctionnaires électoraux affectés aux lieux de scrutin.

La tâche est compliquée, en plus, par deux contraintes actuelles de la Loi électorale du Canada.

Premièrement, chaque directeur du scrutin doit trouver de 600 à 800 personnes qualifiées dans sa circonscription. Ces personnes doivent être prêtes à faire une journée de travail de 14 à 16 heures un lundi, qui est un jour de travail pour la plupart des gens. Elles doivent accepter pour toute rémunération un montant forfaitaire qui est légèrement supérieur ou inférieur au salaire minimum de leur province ou territoirenote 17. Elles n'auront pas d'heure de repas ni de pauses, puisque la Loi stipule que le processus de vote doit être interrompu si l'un des fonctionnaires électoraux s'absentenote 18. Ces conditions de travail et cette rémunération n'ont donc rien pour attirer un grand nombre de personnes qualifiées.

Deuxièmement, la Loi exige que les candidats des partis politiques arrivés premier et second à la dernière élection dans la circonscription soient invités à nommer les scrutateurs (article 34) et les greffiers du scrutin (article 35), respectivement. Une disposition similaire vise les agents d'inscription (article 39). Les candidats concernés ont jusqu'au 17e jour avant le jour du scrutin pour établir les listes des personnes qu'ils proposent. Les directeurs du scrutin doivent donc attendre cette date limite avant de doter eux-mêmes les postes toujours vacants. Or, à la dernière élection générale, seulement 29 % des préposés au scrutin avaient été proposés par les candidats. Cette impossibilité de recruter tous les fonctionnaires électoraux requis avant la dernière minute – un peu plus de deux semaines avant le jour du scrutin, et une semaine avant le vote par anticipation – nuit considérablement à l'embauche et à la formation ordonnées de personnes qualifiées.

L'idée même de jumeler deux employés partisans aux bureaux scrutin « pour que tout se passe bien » perd tout fondement si les partis ne proposent pas assez de personnes pour occuper ces postes. De plus, la grande majorité des participants à l'examen de la conformité croyaient fermement qu'il était contraire aux valeurs canadiennes et au principe de la neutralité administrative que les fonctionnaires électoraux soient nommés pour d'autres raisons que leur mérite. Certains estimaient même que la façon de faire actuelle est contraire aux pratiques internationales établiesnote 19.

Outre la nécessité de revoir ces contraintes inscrites dans la Loi, le processus de recrutement pourrait être amélioré sur le plan administratif. L'examen de la conformité a montré à plusieurs reprises que beaucoup des citoyens qui travaillent comme fonctionnaires électoraux aux scrutins fédéraux font de même aux élections provinciales/territoriales et locales. Bon nombre de ces personnes sont de nature très altruiste, et sont plus intéressées à servir la démocratie et à fournir un service public qu'à toucher un salaire. Certaines ont travaillé à plusieurs élections et comprennent bien les grands principes démocratiques sous-jacents; ils savent combien de temps il faut pour exécuter correctement différentes procédures, et connaissent les subtilités des divers processus « d'exception ».

Au fil des années, il n'y a pas eu d'efforts concertés pour reconnaître et saluer la contribution de ces travailleurs électoraux essentiels, ni pour accroître leur effectif ou améliorer leurs compétences. Ces personnes doivent postuler à nouveau chaque fois qu'un palier de gouvernement offre un poste de fonctionnaire électoral, et ne peuvent le faire qu'après le déclenchement officiel du scrutin. Elles doivent suivre les mêmes formations que les nouveaux venus; et leur expérience ne leur mérite ni rémunération supplémentaire, ni responsabilités croissantes. Enfin, ces travailleurs ne sont aucunement informés, entre les scrutins, des futures occasions d'emploi (alors que la plupart des gouvernements au Canada ont adopté les élections à dates fixes), des révisions apportées aux règles électorales, ou même des mises à jour à apporter à leurs coordonnées à l'approche d'un scrutin.

À cet égard, les organismes électoraux du Canada, au moins aux niveaux fédéral et provincial/territorial, pourraient créer un répertoire de citoyens qualifiés qui ont été travailleurs électoraux par le passé et souhaiteraient reprendre ces fonctions. On pourrait utiliser à leur endroit les techniques de communication et de motivation qui ont fait leurs preuves dans le milieu du bénévolat. Si possible, des travailleurs plus jeunes seraient recrutés, et on leur ferait sentir qu'on tient à eux, et que leur travail d'une élection à l'autre sera enrichissant et agréable. L'administration du répertoire serait plus complexe si les organismes électoraux municipaux et provinciaux sont invités à y contribuer, mais sa valeur pourrait alors être encore plus grande. Au fil du temps, il pourrait être utile d'envisager la « certification » des fonctionnaires électoraux, en vue de professionnaliser davantage ce groupe de travailleurs important, mais périodique et très temporaire.

Des stratégies de ce genre devraient aider à attirer un nombre plus que suffisant de préposés au scrutin qualifiés et compétents, ce qui est essentiel pour que les règles électorales et les procédures administratives complexes du jour de l'élection soient bien respectées.

Formation

Tous les participants à l'examen de la conformité, y compris les membres de la haute direction d'Élections Canada, ont convenu qu'il fallait absolument dispenser une formation de qualité pour que les règles et les procédures électorales soient respectées.

Les dirigeants d'Élections Canada admettent également que leur programme de formation des fonctionnaires électoraux s'est révélé inadéquat. Depuis des années, le processus est le suivant : chaque directeur du scrutin charge plusieurs préposés à la formation de donner des cours aux différentes catégories de fonctionnaires électoraux proposés et recrutés. Ces cours sont habituellement donnés au bureau du directeur du scrutin, le soir ou le week-end, les deux dernières semaines avant le jour du scrutin. Devant un groupe qui peut souvent atteindre 60 personnes, le formateur présente essentiellement les grandes lignes du manuel de procédures détaillé qui a été distribué au début du cours. De plus, il explique comment les travailleurs doivent interagir avec les électeurs, par exemple si ceux-ci sont handicapés ou réclament des services dans leur langue officielle. Les fonctionnaires électoraux doivent revoir le manuel chez eux, et être prêts à le consulter au besoin le jour du scrutin. Ils touchent un montant forfaitaire pour leur participation à la formation obligatoire, mais ne sont pas rémunérés pour le temps de lecture du manuel.

Élections Canada travaille en ce moment à moderniser complètement son programme de formation. Avant 2011, l'organisme n'a simplement pas eu le temps de remanier de fond en comble cette formation, qui est donnée à plus de 200 000 travailleurs temporaires à chaque scrutin. Parce que les gouvernements minoritaires se sont succédé de 2004 à 2011, Élections Canada a dû se concentrer sur la « préparation », et non la modernisation. Pendant la même période, des changements législatifs ont considérablement augmenté la complexité des procédures suivies par les fonctionnaires électorauxnote 20.

Pendant l'examen, la méthode de formation a fait l'objet de nombreuses critiques. Les avis étaient partagés sur la durée des séances de formation et la quantité de détails à fournir sur les nombreux cas d'exception qui se produisent le jour du scrutin. Actuellement, la formation dure en général de deux heures et demie à trois heures, ou parfois moins, comme dans le cas des préposés à l'information.

Pour un des camps, la formation ne devrait absolument pas dépasser trois heures pour un emploi qui ne dure qu'une journée et est payé au salaire minimum. Certains ont fait valoir qu'on atteint la « surdose d'information » en bien moins de temps encore, et qu'il deviendrait beaucoup plus ardu de recruter des travailleurs si la formation était plus longue. Il a été mentionné que la formation pourrait être beaucoup plus courte, et plus claire, si elle se concentrait sur les cas typiques, et si les cas d'exception étaient gérés « sur le tas », à l'aide d'un superviseur bien informé. Cette idée s'est heurtée à l'argument selon lequel il n'y a même pas de superviseur dans beaucoup de lieux de scrutin, et que ces personnes, déjà très occupées, n'ont pas de rôle de formation, aux termes de la Loi.

Un autre camp a soutenu que la formation devrait être aussi longue que nécessaire pour que les fonctionnaires électoraux comprennent en profondeur chaque aspect de leur rôle avant d'entrer en fonction. On pourrait ainsi mettre à l'essai des formations de diverses durées, et mesurer chaque fois les acquis. L'Inde a été citée en exemple : dans ce pays, ce sont des employés de la fonction publique qui conduisent le vote, après une semaine entière de formation.

Certains participants ont affirmé catégoriquement que la méthode actuelle – passer en revue un épais manuel de formation dans une salle de classe – était une façon absolument inefficace et dépassée d'apprendre à des adultes des procédures détaillées et complexes qu'ils n'appliqueraient qu'un seul jour. Ceux qui avaient de l'expérience en andragogie ont souligné que les personnes prêtes à travailler aux élections ne sont habituellement pas du genre à apprendre le mieux par l'écoute ou la lecture; elles préfèrent apprendre par la pratique, ce qui est naturel chez la plupart des adultes.

Les participants ont généralement convenu qu'il n'est pas facile d'apprendre par la pratique dans le cadre d'un cours de trois heures portant sur un manuel de 90 pages.

Aucun consensus ne s'est formé quant à l'approche à adopter, mais les participants ont dans l'ensemble reconnu que la formation des fonctionnaires électoraux devrait viser trois objectifs de base :

  • leur apprendre ce qu'ils doivent faire;
  • leur apprendre comment ils doivent le faire;
  • leur apprendre pourquoi ils doivent le faire.

Une formation inadéquate ou inefficace peut donc être un facteur important de non-observation des règles.

Par ailleurs, c'est un sérieux défi logistique pour les directeurs du scrutin de former de 600 à 800 travailleurs électoraux (qui ont souvent un autre emploi) dans les deux semaines et demi précédant le jour du scrutin. Et il faut que cette formation soit efficace, pratique et intéressante.

Un énorme travail de révision du contenu et du mode de prestation de la formation doit avoir lieu pour que chaque fonctionnaire électoral ait une bonne base de connaissances sur ses fonctions et ses responsabilités légales. À l'élection générale de 2015, il sera impératif que chacun d'eux comprenne l'importance de reconnaître et de prévenir les « irrégularités ».

Mise à jour de la liste électorale

« Il faut une bonne liste pour avoir une bonne élection. »

Cet adage est partagé par les administrateurs électoraux partout dans le monde.

La liste électorale est un outil de contrôle administratif et procédural utilisé dans les démocraties du monde entier. Au Canada, l'électeur qui veut voter doit être dûment inscrit dans sa circonscription de résidence, et ses nom et adresse doivent figurer sur la liste du bureau de scrutin qui lui est désigné. La liste peut être examinée par les candidats et leurs représentants, et ceux-ci peuvent demander que soit disqualifiée toute personne qui ne respecte pas les critères d'admissibilité (citoyenneté, âge et résidence). Dès que l'électeur reçoit un bulletin de vote, son nom est rayé de la liste, afin d'empêcher le vote multiple.

Les listes électorales peuvent être créées et mises à jour de différentes façons, par exemple par un recensement de porte en porte au début de l'élection, ou par l'utilisation d'un registre des citoyens. Le Canada utilise un Registre national des électeurs (RNE), où les nouveaux électeurs peuvent s'inscrire en tout temps, y compris le jour du scrutin. Le Canada, contrairement à beaucoup des autres pays qui tiennent un registre permanent, n'oblige pas les électeurs à s'inscrire, et ceux-ci peuvent demander en tout temps d'être radiés du Registre. Néanmoins, Élections Canada estime que 93,9 %note 21 des Canadiens admissibles sont actuellement inscrits au Registre national des électeurs.

Dans la Loi électorale du Canada, la « section de vote » est l'unité conceptuelle de base au cœur de toutes les procédures d'inscription et de vote. Depuis très longtemps, la Loi exige de chaque votant qu'il soit inscrit sur la liste électorale du bureau de scrutin précis auquel il est affecté. Il faut comprendre que la Loi prescrit encore qu'un seul bureau de scrutin doit être établi par section de vote. La section est donc une sous-division géographique de la circonscription; la circonscription moyenne compte plusieurs centaines de sections de vote qui couvrent la totalité de son territoire, et la plupart des sections de vote regroupent de 300 à 500 électeurs inscrits.

Dans les faits, le bureau de scrutin est constitué simplement d'une table, une urne, une liste électorale, des bulletins de vote en blanc, un cahier de scrutin et deux fonctionnaires électoraux – le scrutateur et le greffier du scrutin. Le tout est installé dans un lieu où sont assignés les électeurs d'une ou de plusieurs sections de vote.

Dans un monde idéal, tous les votants seraient inscrits correctement sur la liste électorale avant le jour de l'élection. Leurs coordonnées seraient à jour, et leur nom – tout comme leur adresse – y serait écrit exactement de la même manière que sur leurs pièces d'identité.

Élections Canada tient le Registre national des électeurs de manière centralisée, mais à partir des renseignements électroniques à jour qu'il reçoit de diverses sources (p. ex. dossiers des permis de conduire des provinces, fichiers d'impôt fédéraux, échanges officiels de données avec les registres permanents tenus par les organismes électoraux provinciaux et territoriaux). Ces mises à jour automatiques ne suffisent toutefois pas à produire une liste parfaite au déclenchement de l'élection : c'est pourquoi Élections Canada mène diverses activités de « révision » pendant la période électorale, dont un recensement de porte en porte d'environ 10 % des logements, dans des zones à haute mobilité.

C'est la tenue à jour des adresses dans le Registre qui est la tâche la plus difficile. Les mesures régulières de « l'actualité » du Registre montrent que 85 % des électeurs inscrits le sont à la bonne adresse. Cela s'explique par le fait que 13 % des Canadiens déménagent annuellementnote 22, et que ces changements d'adresses ne sont pas versés immédiatement dans les dossiers de permis de conduire, les fichiers d'impôt et les listes électorales provinciales d'où le Registre tire ses données. Chaque jour, en plus, des Canadiens atteignent l'âge de voter, obtiennent la citoyenneté ou décèdent.

Vu qu'il est pratiquement impossible, peu importe l'approche utilisée, de produire des listes électorales parfaitement complètes et exactes avant le jour du scrutin, il a été décidé de permettre aux personnes ayant qualité d'électeur de s'inscrire le jour même de l'élection. Dans ses rapports officiels, Élections Canada indique qu'au cours des quatre dernières élections générales, 6,25 % des électeurs en moyenne ont dû s'inscrire au moment de voternote 23.

Cependant, la vérification dans le cadre de l'examen de la conformité (résumée à l'annexe C) a révélé que, parce que certains employés ne comprennent pas bien les procédures d'inscription à suivre, ils ne remplissent pas tous les documents exigés par la Loi. La proportion réelle des électeurs qui doivent s'inscrire le jour du scrutin serait donc plus près de 8 %.

Cette vérification a mis en lumière deux erreurs courantes et connexes lorsqu'il y a inscription le jour du scrutin : soit le certificat d'inscription n'est pas rempli (6,5 % des cas), soit il n'est pas envoyé après l'élection (17,8 %).

En principe, les électeurs déjà inscrits, mais qui ont déménagé de section de vote, doivent s'inscrire à nouveau. Les enquêtes subséquentes menées à ce sujet, et les discussions avec de nombreux préposés à l'inscription aux élections partielles de novembre 2012, indiquent que les travailleurs électoraux peinent à comprendre pourquoi il faut procéder à une nouvelle inscription lorsqu'il est évident que l'électeur devant eux est inscrit dans le Registre, mais simplement à son ancienne adresse. Beaucoup croient qu'ils n'ont alors qu'à remplir un « certificat de correction ». Or, ce formulaire sert en fait pour les électeurs dont la situation n'a pas changé, mais dont les détails sont inexacts sur la liste imprimée (p. ex. nom mal orthographié, changement de nom après le mariage) – une distinction très subtile.

La confusion règne donc, et les employés se demandent ouvertement en quoi il est logique qu'ils puissent très simplement, avec un « certificat de correction », mettre à jour l'inscription d'une personne qui a changé de nom, alors qu'ils doivent suivre le processus beaucoup plus lourd du « certificat d'inscription » lorsqu'un électeur déjà inscrit a déménagé. De fait, 70,7 % des « certificats d'inscription » recueillis pendant l'élection générale de 2011 étaient pour des citoyens déjà inscrits au Registre.

Malheureusement, même si on peut comprendre la logique du personnel électoral, la Loi précise que des corrections ne peuvent être apportées aux renseignements d'un électeur que si son nom figure sur la liste imprimée de sa section de vote de résidence. Le jour du scrutin, selon la fiction juridique, on ne peut qu'ajouter des entrées à la liste électorale de la section de vote (« certificats d'inscription »), ou les corriger (« certificats de correction »). Mais la réalité, c'est qu'il n'y a ajout que lorsque la personne s'inscrit pour la toute première fois; si la personne est déjà inscrite, on a vraiment affaire à une mise à jour, que ce soit l'adresse ou d'autres renseignements qui ont changé.

Il est donc incontestable que tout le processus d'inscription le jour du scrutin doit être remanié. Actuellement, il est la première cause d'« irrégularités » aux élections fédérales : quelque 11,8 % de toutes les opérations d'inscription le jour de l'élection de mai 2011 comportaient des erreurs graves, selon la vérification nationale menée dans le cadre du présent examen. Cette proportion représente 0,9 % de tous les votes exprimés le jour de la dernière élection fédérale. En termes moins abstraits, ce sont 114 693 électeurs qui ont voté alors qu'ils n'étaient peut-être pas admissibles à le faire. Sur le seul plan de l'inscription, cela revient à une moyenne de 372 « irrégularités » par circonscription.

En plus de clarifier, de simplifier et à terme de repenser entièrement le processus d'inscription le jour du scrutin, il serait logique de trouver des façons d'améliorer la qualité de la liste immédiatement avant l'élection de 2015. Grâce à des méthodes novatrices de révision préscrutin, on pourrait peut-être se doter d'une « bonne liste » encore meilleure le jour de l'élection.

Facteurs historiques et culturels, et différences entre les gouvernements

Le mode de fonctionnement des services électoraux prévu par la Loi électorale du Canada est en usage depuis très longtemps.

Certains estiment que les concepts sous-jacents sont inchangés depuis la Confédération – on se serait contenté de faire des ajouts au coup par coup au fil des décennies. D'autres signalent que tout le cadre législatif électoral du Canada vient du Royaume-Uni : c'est la loi britannique, au début du 19e siècle, qui a confié aux directeurs du scrutin la responsabilité du suffrage dans les circonscriptions, et aux scrutateurs celle du vote dans les bureaux de scrutin.

Or, les temps ont changé : la plupart des Canadiens votent aujourd'hui en milieu urbain, dans des centres de scrutin qui regroupent plusieurs bureaux de vote. Pourtant, la Loi et les procédures électorales présupposent encore que les gens votent à des bureaux individuels, à la campagne.

Ce modèle est clairement un vestige du passé qui gagnerait à être modernisé. Mais de nombreux participants à l'examen estimaient avec résignation qu'il ne suffirait pas de « peaufiner » le système : l'ampleur et la gravité des erreurs administratives détectées dans Etobicoke-Centre et les résultats de la vérification nationale montrent sans l'ombre d'un doute qu'une réforme s'impose de façon urgente.

Cependant, le système est lui-même résistant au changement. Il a de longues racines historiques. Il utilise des termes et des procédures qui semblent figés dans le temps. Tous conviennent qu'il a bien servi le pays, de sorte que les décideurs et les administrateurs électoraux sont réticents à le remanier. La transition vers une nouvelle approche semble présenter d'énormes difficultés, sans compter les coûts et les risques, surtout que la prochaine élection n'est jamais loin. La mise au point d'un nouveau modèle de prestation des services électoraux doté de toutes les composantes complexes, sophistiquées – et même élégantes – qui assurent l'intégrité du modèle actuel est un défi redoutable. Pour toutes ces bonnes raisons et d'autres, le modèle des « sections de vote », bien que contesté et difficile, reste en usage dans la presque totalité des provinces et territoires du pays.

Mais à cette obsolescence s'ajoutent des facteurs culturels qui nuisent eux aussi à la bonne observation des règles.

Les attributs culturels et démographiques associés aux personnes prêtes à travailler aux élections fédérales (« qui tombent toujours un lundi ») ont tendance à être les mêmes aux paliers provinciaux, territoriaux et locaux.

Il n'y a pas de statistiques vérifiées à ce sujet, mais il semble qu'une majorité importante des travailleurs électoraux assument ces fonctions à plus d'un palier de gouvernementnote 24. Or, des différences existent entre les procédures et les lois d'un palier à l'autre, ce qui peut nuire à leur observation. Par exemple, certaines autorités électorales au Canada n'exigent la production d'aucune pièce d'identité avant le vote; d'autres admettent des preuves d'identité ou d'adresse différentes. Certaines interdisent le recours aux répondants, alors que d'autres permettent à une même personne de répondre d'un nombre illimité d'électeurs. La période de résidence exigée peut différer; les gouvernements locaux permettent souvent le vote de personnes qui n'habitent pas la région, pourvu qu'elles y possèdent une propriété. Et ce ne sont là que quelques exemples de ces différencesnote 25.

Il est compréhensible que les fonctionnaires électoraux, qui n'œuvrent aux différents paliers qu'à plusieurs années d'intervalles, se mélangent parfois. Il arrive que les règles qu'ils appliquent à un palier soient en fait celles d'un autre palier. La plupart de ces travailleurs présument – raisonnablement peut-être, mais à tort – que la législation électorale est uniforme au Canada. En fait, chaque gouvernement décide des prescriptions législatives détaillées qu'il appliquera, et les différences sont parfois étonnamment importantes.

Un autre facteur social joue au Canada : c'est ce que certains appellent la « culture du service ». Celle-ci peut pousser des membres du public, lorsqu'ils deviennent fonctionnaires électoraux, à faire tout ce qu'ils peuvent pour que chaque personne qui se présente reçoive un bulletin de vote.

Cette approche mène parfois à des entorses aux règles, par exemple si une personne âgée se présente pour voter à une section de vote qui n'est pas la sienne, ou quand le fonctionnaire électoral, parce qu'il connaît la personne, lui donne un bulletin de vote alors qu'elle n'a pas de pièces d'identité. Il est arrivé aussi que des soldats en uniforme se présentent à des bureaux de scrutin civils et y reçoivent un bulletin. Ce type de vote est techniquement non conforme parce que le vote des électeurs des Forces canadiennes est régi par des dispositions législatives distinctes.

Enfin, le jour de l'élection lui-même suscite certaines attentes culturelles. Les électeurs qui vont voter s'attendent à un service efficace et bien réglé. Ils ne veulent pas avoir à faire la queue trop longtemps. Ils s'attendent à ce que le lieu de scrutin qu'on leur désigne soit facile d'accès, et ont habituellement peu de patience pour les tracasseries administratives. Après tout, chacun sait que le vote est un droit fondamental. Si leurs attentes sont déçues, les électeurs peuvent se montrer impolis ou impatients à l'endroit des fonctionnaires électoraux. Le tout peut créer un environnement stressant qui amène les préposés à prendre des raccourcis ou à faire des erreurs administratives.

Les facteurs de la non-conformité sont nombreux, profondément enracinés et parfois difficiles à détecter. Chose certaine, ils sont difficiles à gérer dans le cadre législatif actuel.

note 12 Pour une description détaillée des 17 processus d'exception, et de la fréquence à laquelle ils sont employés, voir les pages 11 à 15 de l'Examen de la conformité – Rapport d'étape. En ligne à : www.elections.ca/content.aspx?section=res&dir=cons/comp/crfr&document=index&lang=f

note 13 Voir à l'annexe B une représentation visuelle de la complexité du processus de vote, où les procédures « régulières » côtoient les conditions « d'exception ».

note 14 Voir à l'annexe C le résumé des vérifications réalisées lors des quatre élections étudiées. Parmi toutes les procédures d'exception administrées aux bureaux de scrutin, l'attestation d'identité par un répondant est incontestablement la plus complexe : elle est entachée d'irrégularités dans 25 % des cas en moyenne. Pendant deux des quatre élections étudiées, des conseillers à la conformité sur place (CCP) ont surveillé les processus, ce qui n'a pas empêché le taux d'irrégularités d'atteindre 21 % dans les cas de répondants. Ainsi, l'amélioration des programmes d'assurance de la qualité ne suffit pas quand une procédure est indûment complexe.

note 15 Pour une analyse de l'accumulation progressive de ces fonctions au fil des années, voir Inscription et vote le jour du scrutin et pendant le vote par anticipation – L'évolution des tâches du personnel électoral de 1920 à 2012, rédigé par le professeur Louis Massicotte, Université Laval.

note 16 Au mois d'octobre 2012, les 308 circonscriptions fédérales du Canada étaient subdivisées en 64 572 sections de vote, soit une moyenne de 210 sections par circonscription. Au moins deux fonctionnaires électoraux doivent être affectés à chaque section de vote le jour du scrutin. En moyenne, chaque section compte 382 électeurs inscrits.

note 17 L'article 542 de la Loi électorale du Canada habilite le gouverneur en conseil à établir le tarif des honoraires aux élections fédérales, mais dans les faits, c'est le Conseil du Trésor, un comité du Cabinet établi par la Loi sur la gestion des finances publiques, qui décide des honoraires. Une formule d'augmentation annuelle automatique a été intégrée au tarif en 2007, mais les honoraires versés aux travailleurs électoraux fédéraux restent inférieurs à ceux offerts par les provinces, les territoires et les municipalités; dans plusieurs provinces, ils sont même en deçà du salaire minimum.

note 18 Le manuel remis aux scrutateurs et aux greffiers du scrutin indique ce qui suit sous le titre « Directives générales pour votre équipe » (p. 14) : « Si le scrutateur ou le greffier du scrutin quitte pour aller aux toilettes, le vote doit être suspendu. Le vote reprend lorsque les deux sont présents. Personne d'autre ne peut agir en votre absence. » Et tout de suite après, comme en réponse à une question anticipée : « Apportez vos repas ou faites-les livrer. »

note 19 Voir, par exemple, le Code de conduite : administration électorale éthique et professionnelle, p. 10, publié par l'Institut international pour la démocratie et l'assistance électorale. En ligne à : www.idea.int/publications/conduct_admin/fr.cfm

note 20 Le projet de loi C-31, Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, a reçu la sanction royale le 22 juin 2007. Depuis, tous les électeurs doivent produire une preuve de leur identité et de leur adresse de résidence pour recevoir un bulletin de vote, et le greffier du scrutin doit consigner sur un formulaire prescrit le nom de tous les électeurs inscrits qui ont voté dans la demi-heure; il doit donc, à 22 reprises pendant la journée, remettre une copie remplie et signée de ce formulaire à chaque représentant de candidat.

note 21 Présentation intitulée « Le Registre national des électeurs et le Service d'inscription en ligne », par Nan Smith, directrice, Registre national des électeurs, Élections Canada, novembre 2012.

note 22 Statistique Canada, 2008. Compilation spéciale basée sur le Recensement de la population de 2006.

note 23 Les données ci-dessous sont tirées de rapports publiés par le directeur général des élections du Canada.

Élection Inscriptions le jour du scrutin Votants le jour du scrutin % des votants inscrits le jour du scrutin
41e élection générale – 2 mai 2011 757 539 12 490 692 6,06 %
40e élection générale – 14 octobre 2008 730 939 11 935 356 6,12 %
39e élection générale – 23 janvier 2006 796 101 12 700 392 6,27 %
38e élection générale – 28 juin 2004 764 185 11 978 806 6,38 %

note 24 Ce fait est fréquemment ressorti des entrevues menées auprès des organismes électoraux provinciaux et territoriaux sur les pratiques exemplaires au Canada. Voir Pratiques exemplaires visant à assurer la conformité aux procédures d'inscription et de vote. En ligne à : www.elections.ca/content.aspx?section=res&dir=cons/comp/bp&document=index&lang=f

note 25 Pour la liste des différences entre les lois électorales fédérale, provinciales et territoriales, voir le Compendium de l'administration électorale au Canada : Une vue d'ensemble comparée. En ligne à : www.elections.ca/res/loi/com/compoverview2012jun_f.pdf