Relation entre le directeur général des élections et le commissaire aux élections fédérales : grands principes directeurs

En juin 2014 et en décembre 2018, le Parlement a adopté d'importantes modifications à la Loi électorale du Canada (la LEC), qui ont une incidence sur les mandats du directeur général des élections (DGE) et du commissaire aux élections fédérales. Notons, par exemple, le récent transfert du commissaire du Bureau du directeur des poursuites pénales (BDPP) au Bureau du directeur général des élections (BDGE). Le présent document vise donc à mettre à jour les grands principes qui orientent la relation entre le DGE et le commissaire dans l'exercice de leurs attributions respectives.

1. Nomination et mandat du DGE et du commissaire

Conformément à la LEC, le DGE et le commissaire ont chacun un mandat précis qui définit expressément leur nomination et l'exercice de leurs attributions respectives en ce qui touche les élections fédérales. La LEC régit également la relation entre le DGE et le commissaire.

(a) Le DGE

Le DGE est un agent du Parlement. Il est nommé par résolution de la Chambre des communes, et sa nomination ne peut être révoquée que pour motif valable, par le gouverneur général, sur adresse de la Chambre des communes et du Sénat à la suite d'un vote majoritaire.

Le DGE est chargé de la conduite des élections, de l'administration du régime de financement politique et des règles visant les tiers ainsi que de l'application générale de la LEC. Ce mandat prévoit l'exercice de certaines fonctions de conformité, notamment :

• la publication d'orientations et la prestation de formation aux entités politiques, y compris des lignes directrices (p. ex. les manuels pour les candidats), des notes d'interprétation et des avis écrits officiels;
• la vérification des rapports financiers produits par les diverses entités politiques et les tiers pour veiller au respect des règles de financement et à la correction des rapports, si nécessaire;
• la conduite d'initiatives sur l'intégrité électorale;
• le renvoi au commissaire des cas possibles d'infraction.

Le DGE nomme et supervise des employés permanents et temporaires ainsi qu'un groupe de directeurs du scrutin et d'agents de liaison locaux, qui l'aident à conduire une élection à l'échelle du pays.

(b) Le commissaire

Le DGE nomme le commissaire, après consultation du BDPP, et peut le révoquer de ses fonctions pour motif valable.

Le commissaire est chargé de veiller à l'observation et à l'exécution de la LEC. Il peut lancer une enquête de sa propre initiative ou à la suite d'un renvoi du DGE ou d'une plainte. Dans l'exercice de son mandat, le commissaire accomplit diverses activités, dont certaines complètent celles du DGE et poursuivent le même but. Ces activités comprennent :

• informer et éduquer les entités politiques sur les exigences de la LEC au moyen de lettres d'avertissement ou d'information;
• assurer la conformité avec la LEC en intervenant rapidement pour corriger des irrégularités (p. ex. l'absence d'énoncé d'autorisation dans une publicité électorale ou partisane);
• assurer la conformité avec la LEC en concluant des transactions, en dressant des procès‑verbaux prévoyant une sanction administrative pécuniaire ou en acceptant des engagements;
• mener des enquêtes pouvant conduire le commissaire à porter des accusations, aux fins de poursuite par le BDPP.

Le commissaire nomme et supervise des employés permanents et temporaires pour l'aider à exercer les attributions découlant de son mandat d'observation et d'exécution. Il agit à titre d'administrateur général à ces fins précises de ressources humaines.

(c) Indépendance

Malgré le transfert du commissaire au BDGE, la LEC stipule expressément que, dans l'exercice de son mandat d'observation et d'exécution, le commissaire agit de façon indépendante du DGE. Par conséquent, le DGE ne peut pas influencer la conduite d'une enquête ou les décisions du commissaire dans la mesure où elles sont liées à l'exercice de son mandat. La LEC précise néanmoins que l'indépendance du commissaire n'empêche pas ce dernier de consulter le DGE à l'égard de toute question qu'il estime indiquée.

Enfin, le DGE doit rendre compte au Parlement des activités du BDGE, qui comprennent, d'une part, celles d'Élections Canada (soit l'appellation sous laquelle les activités électorales et les opérations de financement politique du BDGE sont menées) et, d'autre part, celles du commissaire et de son personnel.

2. La nécessité d'une observation efficace, prévisible et cohérente de la LEC : principes directeurs pour la relation entre le DGE et le commissaire

Malgré ces rôles distincts, mais complémentaires, en ce qui touche l'observation de la réglementation, les entités politiques réglementées et les Canadiens en général doivent pouvoir s'attendre à ce que le DGE et le commissaire adoptent une approche aussi cohérente, prévisible et efficace que possible relativement à l'observation des règles de la LEC. À cet égard, les considérations suivantes sont essentielles :

(a) Consultation et coopération

Le DGE et le commissaire doivent coopérer pour s'assurer que la LEC est interprétée de façon uniforme, que tous les participants agissent en fonction des mêmes hypothèses, et que les défauts de conformité sont cernés et réglés rapidement.

Le Parlement considère comme un grand principe la nécessité d'une interprétation uniforme de la LEC par les deux bureaux. C'est pourquoi il exige que le DGE consulte officiellement le commissaire, en plus du Comité consultatif des partis politiques (CCPP), avant de publier des lignes directrices, des notes d'interprétation ou des avis écrits officiels sur l'application de la LEC.

Par ailleurs, outre les exigences de la LEC concernant ce cadre de consultation officiel, le DGE et le commissaire doivent coopérer pour s'assurer que les entités réglementées sont bien informées de ces exigences et que leurs besoins et attentes légitimes sont pris en compte.

Le CCPP – qui, selon la LEC, est constitué du DGE et de deux représentants de chacun des partis enregistrés – se veut une tribune qui permet aux membres de donner leurs avis et de participer à la création de nouveaux systèmes et programmes. Bien que le commissaire ne siège pas au CCPP, il a été invité à participer à l'assemblée annuelle du comité, et le DGE peut l'inviter à d'autres réunions du CCPP afin qu'il puisse consulter directement les partis politiques sur l'exécution de la LEC.

De même, puisque l'observation de la LEC comprend des mesures qui sont exécutées à la fois par le DGE et le commissaire, il faut que les deux titulaires de ces charges et leurs fonctionnaires se rencontrent et échangent régulièrement de l'information.

C'est pourquoi le DGE et la sous-directrice générale des affaires régulatoires rencontrent le commissaire et le sous-commissaire chaque trimestre. Lors de ces rencontres, nous communiquons des données statistiques sur les plaintes ou les renvois possibles, nous échangeons des renseignements généraux pour assurer une compréhension commune des enjeux, et nous discutons des problèmes systémiques afin de trouver des solutions possibles.

(b) Échange d'information

Aux fins de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels (la législation en matière d'AIPRP), le commissaire fait maintenant partie de la même institution gouvernementale qu'Élections Canada. Aussi Élections Canada peut-il communiquer des renseignements personnels qu'il a obtenus, lorsqu'une telle communication peut être utile au commissaire dans l'exécution de son mandat. De plus, selon la LEC, le DGE est tenu de fournir des renseignements et des documents au commissaire, si ce dernier l'estime nécessaire pour exercer ses fonctions.

À l'inverse, pour un certain nombre de raisons, le commissaire communique certains renseignements au DGE pour favoriser un cadre de conformité uniforme et efficace. Les renseignements fournis au DGE peuvent porter sur des cas de non-conformité qui semblent particulièrement problématiques. Le DGE peut ainsi mieux cibler les efforts de son bureau pour informer les entités réglementées sur leurs obligations découlant de la LEC.

(c) Confidentialité des enquêtes

Selon la LEC, le commissaire et son personnel sont tenus au secret en ce qui concerne les renseignements obtenus dans le cadre d'une enquête. Le commissaire ne fournit donc pas de renseignements sur ses enquêtes au DGE et à son personnel, sauf si une telle communication est autorisée par l'une des exceptions prévues aux dispositions de confidentialité de l'article 510.1 de la LEC.

Le commissaire et son personnel doivent parfois consulter Élections Canada pour vérifier si une mesure envisagée par le commissaire dans le cadre d'une activité d'observation ou d'exécution est conforme à la façon dont le DGE administre habituellement la LEC dans des circonstances semblables. Une telle communication de renseignements est autorisée par la LEC, et fait exception à l'obligation de confidentialité, car cette information est nécessaire pour mener une enquête, conclure une transaction, dresser un procès-verbal ou accepter un engagement.

Le DGE – à titre de responsable d'une institution gouvernementale pour l'application de la législation en matière d'AIPRP – a entièrement délégué au commissaire les pouvoirs que lui confère cette législation pour ce qui est des renseignements gérés par le commissaire. Cette délégation permet au commissaire de répondre aux demandes d'AIPRP sans que le DGE ait à procéder à l'examen des documents relatifs aux activités du commissaire pour l'exécution de la LEC.

(d) Communications avec le public

Le DGE et le commissaire peuvent chacun compter sur leurs propres conseillers en communications pour rédiger leurs réponses respectives aux médias lorsqu'un événement se produit et pour communiquer avec le public de façon efficace et professionnelle. Néanmoins, dans certains cas, une certaine coordination des communications avec le public sera nécessaire pour assurer l'uniformité des messages et éviter la confusion. En définitive, la décision de communiquer un message donné est prise individuellement par le DGE et le commissaire.

Comme le DGE est responsable de l'administration de la LEC, les demandes de renseignements du public concernant l'interprétation de la LEC seront normalement traitées par Élections Canada. Cela étant dit, lorsqu'une demande porte sur une fonction du commissaire liée à l'observation ou l'exécution de la LEC ou sur la norme juridique permettant d'établir une infraction à la LEC, le bureau du commissaire sera la source d'information pertinente.

(e) Reddition de comptes

Le DGE rend des comptes au Parlement sur l'administration générale de la LEC. À titre d'administrateur des comptes pour le BDGE, il est également tenu de rendre compte de toutes les dépenses engagées par son bureau, y compris des dépenses du commissaire, conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques. Il fait rapport annuellement au Parlement en présentant son Plan ministériel et son Rapport sur les résultats ministériels. Le poste de commissaire faisant partie du BDGE, le DGE inclura une section sur les activités du commissaire et les dépenses associées dans chacun de ces rapports. Le commissaire rend des comptes au DGE sur les ressources humaines et financières qu'il utilise pour remplir son mandat, ce qui permet au DGE de faire rapport au Parlement pour l'ensemble de son bureau.

Le DGE est également tenu par la LEC de préparer un certain nombre d'autres rapports, notamment le rapport de recommandations qui est publié à la suite d'une élection générale. Ce rapport signale les modifications qu'il est souhaitable, à son avis, d'apporter à la LEC pour en améliorer l'application. Depuis l'apport de modifications à la LEC en 2018, le commissaire doit présenter un rapport au DGE après chaque élection générale, afin de signaler les modifications qu'il est souhaitable, à son avis, d'apporter à la LEC pour en améliorer l'observation et l'exécution. Ces recommandations sont formulées de façon distincte dans le rapport du DGE au Parlement.

Le commissaire doit également préparer un rapport annuel qui donne un aperçu de ses activités et opérations, sans fournir de détails sur ses enquêtes.

Le DGE a mis sur pied un Comité de vérification chargé de lui donner des avis objectifs et stratégiques sur les cadres et processus de gestion des risques, de contrôle et de gouvernance. Le Comité aide le DGE et le commissaire à assurer le maintien de la responsabilité financière du DGE, tout en respectant l'indépendance du commissaire dans l'exécution de son mandat.

(f) Coopération électorale

Afin de réaliser leur mandat respectif, le DGE et le Commissaire étudient les expériences et les leçons apprises auprès de partenaires électoraux communs. Dans le but d'assurer une cohérence des actions auprès des partenaires et forums d'intérêts communs, la division des relations internationales, provinciales et territoriales (RIPT) du Bureau du directeur général des élections (BDGE) assurera la coordination des interactions, à l'exception des activités directement liées à l'observation et au contrôle d'application de la Loi.