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Déclarations et discours

Allocution du directeur général des élections du Canada
devant le
Comité permanent des affaires gouvernementales

Le 26 juillet 2016

Le discours prononcé fait foi

Bonjour Monsieur le Président. Je vous remercie de cette invitation à commenter le projet de loi 201. Je suis accompagné de Monsieur Stéphane Perrault, sous-directeur général des élections, Affaires régulatoires.

Mes observations porteront principalement sur les règles du financement politique en contexte fédéral, étant entendu que bon nombre des mesures prévues par le projet de loi 201 sont semblables aux dispositions actuelles de la Loi électorale du Canada ou, dans certains cas, à d'anciennes dispositions applicables, à un moment ou un autre, au cours de la dernière décennie.

Je donnerai d'abord un aperçu du financement politique en contexte fédéral. Je parlerai ensuite des effets des règles fédérales – essentiellement de l'incidence qu'a eue le régime sur la situation financière des partis et le comportement des donateurs. Pour terminer, je porterai à votre attention certaines expériences d'Élections Canada, en lien avec les modifications proposées.

Mes remarques seront brèves et je me ferai un plaisir de répondre aux questions des membres.

1. Aperçu du financement politique aux termes de la Loi électorale du Canada

Le régime fédéral en vigueur est le résultat de réformes successives, lancées dans le milieu des années 1970 avec l'apparition du financement public et l'institution de plafonds aux dépenses des partis et des candidats, qui se sont poursuivies au cours des dernières années, notamment avec l'institution de plafonds de contributions.

L'objectif général du régime fédéral vise à assurer des conditions équitables pour tous les participants au processus électoral. On y parvient essentiellement grâce à quatre ensembles de mesures complémentaires : (1) les plafonds des dépenses, (2) les plafonds de contributions, (3) les mécanismes de financement public, et (4) l'obligation de faire rapport sur les activités financières.

Bien que des améliorations soient toujours possibles, je crois que le régime fédéral est, dans l'ensemble, un bon régime.

(1) Les plafonds des dépenses

Des plafonds des dépenses s'appliquent à l'échelle fédérale aux partis enregistrés, aux candidats et aux tiers en période électorale, mais pas avant la délivrance des brefs. Des plafonds sont aussi prévus pour les candidats à l'investiture, mais non pour les candidats à la direction.

Du fait de récentes modifications, les plafonds des dépenses applicables pendant des élections fédérales sont calculés au prorata de la durée de la période électorale. Lors de la dernière élection, qui, à 79 jours, a été la plus longue de l'histoire moderne, les plafonds ont plus que doublé par rapport au niveau habituel. Le plafond national pour les partis était de 54,9 millions de dollars, et pour les candidats, le plafond moyen s'élevait à environ 220 000 dollars, atteignant près de 280 000 dollars dans certaines circonscriptions. Il n'y avait donc, en pratique, pas de plafond, du moins pour les partis et les candidats dont les dépenses étaient généralement bien en deçà de ces niveaux.

Je constate que ce problème ne se pose pas en Ontario, car le plafond des dépenses est fixe.

Le projet de loi 201 reprendrait certains éléments du régime fédéral en introduisant des plafonds des dépenses pour les candidats à l'investiture, ainsi que des plafonds des dépenses de publicité pour les tiers tant au niveau local que pour l'ensemble des circonscriptions. Cependant, le projet de loi 201 propose d'aller plus loin en imposant des plafonds pour les dépenses de publicité électorale engagées par les partis politiques et les tiers au cours des six mois précédant une élection.

Je reviendrai sur cette question en fin d'allocution pour traiter de certains aspects techniques touchant les modifications proposées, à la lumière de l'expérience fédérale.

(2) Les limites sur les contributions

Des limites sur les contributions ont été adoptées à l'échelle fédérale en 2004 et ont depuis fait l'objet de plusieurs ajustements et modifications.

Les contributions provenant de personnes morales et de syndicats ont été considérablement restreintes à compter de 2004, avant d'être éliminées complètement en 2006.

Le plafond de contributions provenant de particuliers a aussi évolué au cours de la dernière décennie. À l'heure actuelle, il existe deux plafonds : un plafond de 1 500 dollars par année pour les contributions versées à un parti et un autre de 1 500 dollars applicable au total des contributions versées aux associations de circonscription, aux candidats à l'investiture et aux candidats d'un même parti. Un plafond distinct de 1 500 dollars s'applique également aux candidats à la direction. Finalement, les candidats peuvent verser un montant maximal de 5 000 dollars à leur propre campagne, alors que les candidats à la direction peuvent apporter des contributions de 25 000 dollars, au total, provenant de leurs propres fonds.

Outre les règles applicables aux contributions, de récentes modifications à la Loi électorale du Canada prévoient des restrictions quant à la provenance et aux montants des prêts et des cautionnements de prêts. C'était une lacune importante qu'il fallait combler. Par ailleurs, les règles fédérales sont complexes, peut-être même trop. Par exemple, le montant d'un cautionnement de prêt est assujetti au plafond annuel de contributions. Cependant, les remboursements de prêts effectués au cours d'une année civile ont une incidence sur le montant qu'un individu qui a servi de caution peut contribuer au cours de cette même année. Cela rend les règles très difficiles à suivre pour les participants. À cet égard, je note que les règles prévues au projet de loi 201 en matière de prêts et de cautionnements de prêts semblent plus simples que les règles fédérales.

(3) Les mécanismes de financement public

Le financement public accordé aux entités politiques représente un troisième volet essentiel de la réglementation fédérale. Lorsqu'on s'attarde au financement public, il ne faut pas négliger l'effet combiné des diverses sources de financement. Il existe actuellement deux mécanismes de financement principaux à l'échelle fédérale.

Le premier, qui se veut un mécanisme de financement indirect, prend la forme d'un crédit d'impôt visant à encourager les contributions. Les donateurs ont droit à un crédit d'impôt de 75 pour cent pour les 400 premiers dollars consentis à un parti enregistré, à une association de circonscription ou à un candidat. Le crédit s'élève à 50 pour cent pour la part de la contribution qui excède 400 dollars et à 33,3 pour cent, pour la part de la contribution qui excède 750 dollars. Au total, le crédit d'impôt fédéral ne peut excéder 650 dollars pour une contribution de 1 500 dollars. En comparaison, le crédit d'impôt offert en Ontario semble un peu plus généreux.

Le second mécanisme, le financement public direct, vise le remboursement des dépenses électorales des partis et des candidats. Les partis qui obtiennent deux pour cent du vote à l'échelle nationale ou cinq pour cent du vote dans les circonscriptions où ils soutiennent un candidat sont admissibles au remboursement de 50 pour cent de leurs dépenses électorales. Pour les candidats, le remboursement est établi à 60 pour cent, mais ils doivent avoir obtenu 10 pour cent du vote. De plus, les candidats reçoivent une allocation pour la vérification de leur rapport, jusqu'à un maximum de 1 500 dollars. Au total, pour la 41e élection générale (2011), quelque 60,4 millions de dollars ont été remboursés aux partis et aux candidats. Ce montant s'élève à environ 104 millions de dollars pour la 42e élection générale (celle de l'automne dernier).

Jusqu'en 2015, les partis politiques qui atteignaient le seuil de remboursement avaient également droit à une allocation trimestrielle d'environ 0,50 dollar par vote ou deux dollars par vote, annuellement. Cette allocation avait été établie en 2004, en même temps que les restrictions applicables aux contributions, et visait à compenser les pertes de revenus des partis politiques. Elle a toutefois été éliminée progressivement à partir de 2012. Je reviendrai sur cette question dans un moment.

(4) L'obligation de faire rapport

Conformément à la Loi électorale du Canada, toutes les entités politiques doivent rendre compte de leurs revenus et de leurs dépenses. Les entités permanentes, comme les partis politiques et les associations de circonscription enregistrés, doivent produire un rapport annuel. Les partis, les candidats, les candidats à l'investiture et les candidats à la direction, de même que les tiers ayant dépensé plus de 500 dollars en publicité électorale, doivent également produire un rapport après chaque événement.

2. Incidence des réformes du financement politique de 2000 à 2014

Puisque les réformes prévues au projet de loi 201 s'inspirent des règles en vigueur à l'échelle fédérale, j'ai pensé qu'il serait utile de vous présenter l'analyse financière que nous avons réalisée concernant l'incidence des réformes du financement politique sur les partis politiques fédéraux au cours de la dernière décennie. J'ai apporté un exemplaire du rapport que je suis heureux de transmettre au Comité, mais je tiens à souligner certains éléments importants.

Tout d'abord, des mises en garde s'imposent quant aux chiffres qui figurent au rapport. Le rapport dégage les tendances financières au cours d'une période relativement longue, ce qui le rend d'autant plus intéressant. Cependant, les règles applicables ont varié au cours de cette période. Par exemple, les plafonds de contributions fixés à 5 000 dollars en 2004 ont ensuite été réduits à 1 000 dollars. Cette fluctuation a une incidence sur les comparaisons qui peuvent être faites entre la période antérieure à 2004 et la période qui suit. De plus, les associations de circonscription, les candidats à l'investiture et les candidats à la direction ne rendaient pas compte de leurs contributions ni de leurs dépenses avant 2004. C'est pourquoi il est difficile de dresser un portrait exact des revenus et des actifs des familles politiques avant 2004.

Néanmoins, je crois que le rapport intéressera le Comité.

D'abord, il montre l'incidence des plafonds de contributions sur les catégories de contributions reçues et les activités de financement des partis.

Avant l'institution de plafonds de contributions, et avant l'interdiction des contributions provenant de syndicats et de personnes morales, les contributions faites par deux pour cent des donateurs (ceux ayant donné plus de 1 200 dollars par année) représentaient 54 pour cent des fonds reçus. Comparons ces données avec celles de la période de 2004 à 2006, alors que les contributions des particuliers étaient plafonnées à 5 000 dollars, et que les dons des syndicats et des personnes morales à certaines entités politiques étaient limités à 1 000 dollars et ceux aux partis, interdits. Au cours de ces années, les contributions d'un pour cent des donateurs ayant versé plus de 1 200 dollars représentaient seulement 17 pour cent du total des contributions.

Cette tendance s'est maintenue chaque année depuis 2006, alors que le total des contributions apportées par les donateurs ayant versé plus de 1 200 dollars (par exemple, les candidats eux-mêmes), soit un pour cent des donateurs, ne représentait qu'un pour cent du total des contributions.

Alors que les deux pour cent des plus riches donateurs versaient plus de la moitié des contributions avant l'introduction de plafonds et l'interdiction des contributions des syndicats et des personnes morales, en 2014, le total de leurs contributions ne représentait plus qu'une très faible part du total des contributions reçues.

Ce constat n'est pas étonnant, bien sûr. Ce qui l'est sans doute plus est le fait que les restrictions en matière de contributions ne semblent pas avoir eu d'incidence importante sur les revenus des entités politiques. Bien qu'on ait constaté une diminution notable des contributions totales reçues lors des années électorales depuis 2004, les contributions reçues lors des années non électorales semblent augmenter de sept pour cent.

Il est difficile d'interpréter ces données de manière isolée. Je rappelle que la comparaison peut être biaisée puisque les associations de circonscription, les candidats à l'investiture et les candidats à la direction ne rendaient pas compte de leurs contributions avant 2004.

Cependant, l'analyse de l'actif net des entités politiques au cours de cette période est plus révélatrice. En effet, les données indiquent que, de 2004 à 2014, les actifs combinés des partis et de leurs associations de circonscription ont augmenté considérablement, du moins pour les entités ayant bénéficié d'un financement direct. L'actif net global des partis enregistrés et de leurs associations de circonscription a connu une hausse importante, de 7,8 millions de dollars en 2004 à 81,7 millions de dollars en 2014, et ce, malgré les élections successives de 2004, 2006, 2008 et 2011. Au cours de cette période, le financement public s'est accru, passant de 8,4 millions de dollars en moyenne par année, avant 2004, à une moyenne annuelle de 50,7 millions de dollars à compter de 2004. Ces chiffres démontrent que les mécanismes de financement public ont plus que compensé les pertes de revenu attribuable aux plafonds de contributions. Il sera intéressant de voir, à long terme, quelle sera l'incidence de l'élimination de l'allocation trimestrielle sur la situation financière des partis politiques fédéraux.

Il ne m'appartient pas de me prononcer sur le niveau optimal de financement public à accorder aux partis politiques. Je dirais cependant qu'il y a un risque lié à l'imposition de plafonds de contributions stricts pour le financement privé, combiné à un financement public inadéquat. De toute évidence, l'adoption par les partis de stratégies de financement illicite ou occulte afin de contourner la loi pourrait aggraver les problèmes d'influence indue.

Il existe un autre risque que certains appellent la « campagne permanente ». Étant donné que les entités politiques ne peuvent plus compter sur les contributions importantes de quelques donateurs, ils doivent multiplier les efforts pour obtenir de petits montants d'argent d'un plus grand nombre de particuliers. Pour motiver ces donateurs potentiels, il se crée un état perpétuel de campagne électorale. Cela n'est pas sans conséquence sur le ton général du discours politique et le degré de cynisme du public.

En somme, bien qu'il y ait certains points positifs au plafonnement des contributions – comme l'élimination de l'influence ou de l'apparence d'influence de quelques donateurs – il convient également d'assurer un financement public adéquat pour les partis politiques.

3. Quelques commentaires ciblés sur le projet de loi

J'aimerais maintenant faire quelques commentaires sur certains aspects du projet de loi et vous faire part de défis rencontrés par Élections Canada ainsi que des leçons retenues quant à l'application de nos propres règles.

(1) Réglementation des dépenses « engagées » en dehors de la période visée

Le projet de loi 201 prévoit un certain nombre de restrictions importantes en matière de dépenses. Il impose des plafonds des dépenses aux candidats à l'investiture. Il prévoit des plafonds applicables aux dépenses publicitaires des tiers, en période préélectorale et électorale, et il restreint les dépenses préélectorales des partis politiques.

Dans tous les cas, il est nécessaire de définir clairement les dépenses visées afin que de pouvoir faire appliquer les règles, mais surtout, afin que les entités politiques soient en mesure de les comprendre et de les respecter.

À l'échelle fédérale, les définitions mal rédigées des dépenses de campagne à la direction et à l'investiture ont posé d'importantes difficultés pour ce qui est des dépenses engagées en dehors de la période de la course, mais pour des biens et des services utilisés pendant la course ou pour la course. Mentionnons, par exemple, les coûts associés aux activités de financement tenues avant ou après la course, ou le coût de messages publicitaires achetés avant la course, mais diffusés pendant la course. Cette situation a aussi une incidence sur la réglementation des contributions, puisque les dépenses qui ne sont pas des dépenses de campagne à l'investiture ou à la direction peuvent être payées à l'aide de fonds non réglementés.

À cet égard, j'invite le Comité à revoir les règles proposées dans le cadre du projet de loi 201, non seulement pour les courses à l'investiture, mais aussi pour les dépenses engagées par les partis en période préélectorale pour des messages publicitaires qui seront diffusés en période électorale. Dans le même ordre d'idées, il devrait aussi examiner attentivement la manière dont le projet de loi traite la question des dépenses publicitaires des partis engagées avant la période de six mois qui précède la période électorale, pour la diffusion ou la distribution de publicités au cours de ces six mois.

(2) Dépenses de publicité électorale

Je tiens également à faire une mise en garde sur la définition de « publicité électorale ». La définition figurant au projet de loi 201 est identique à celle de la Loi électorale du Canada et pose des difficultés d'interprétation et d'application. En premier lieu, il n'est pas toujours facile de faire la distinction entre la publicité et le débat, la satire ou l'éditorial, particulièrement sur Internet.

En second lieu, il est également difficile, particulièrement en période préélectorale, de comprendre ce qu'on entend par « une question à laquelle est associé un parti enregistré ou un candidat ».

Je sais que le directeur général des élections, M. Essensa, a invité le Comité à envisager de restreindre l'application des règles sur la publicité préélectorale à la publicité directe, par opposition à la publicité qui prend position sur une question. C'est peut-être sage. Toutefois, des difficultés persisteront.

Je n'ai pas de solution quant au libellé de la définition. À l'échelle fédérale, nous avons eu de la chance, d'une certaine manière, puisque relativement peu de tiers ont fait de la publicité au cours des 15 dernières années. En moyenne, lors des trois dernières élections générales, les tiers n'ont dépensé que 12 % de leur plafond des dépenses, et très peu en ont dépensé plus de 50 %. À la dernière élection, les dépenses des tiers ont connu une hausse, certaines atteignant presque le plafond. Cependant, elles demeurent bien loin du niveau de dépenses des tiers observé en Ontario. À cet égard, les tiers ont eu peu d'occasions de tester les limites applicables à la publicité électorale et de mettre à l'épreuve l'application de la définition.

Il n'empêche que des difficultés d'interprétation et d'application demeurent; nous les avons réglées, en grande partie, au moyen de notes d'interprétation. Voilà qui m'amène au troisième et dernier point de mon allocution.

(3) Avis écrits, lignes directrices et notes d'interprétation

De récentes modifications apportées à la Loi électorale du Canada prévoient la production d'avis écrits, de lignes directrices et de notes d'interprétation concernant l'application de la Loi aux entités politiques. La production de ces instruments repose sur un processus inclusif et collaboratif, dans la mesure où il prévoit la consultation du commissaire aux élections fédérales et de représentants de chaque parti enregistré. C'est également un processus très transparent. Nous publions une ébauche qui, en règle générale, expose la question en cause, les difficultés qui s'y rapportent, et une proposition d'interprétation. Les commentaires écrits des partis et du commissaire sont ensuite publiés, tout comme les réponses détaillées d'Élections Canada à chacun des commentaires, et enfin, notre interprétation définitive.

Bien qu'en théorie, les lignes directrices et les notes d'interprétation n'aient pas force exécutoire, dans les faits, elles ont un caractère contraignant pour Élections Canada. Quant aux avis écrits présentés par les partis politiques concernant des situations factuelles précises, ils sont juridiquement contraignants pour le directeur général des élections et le commissaire.

Je m'attarde sur ce point parce que la Loi électorale du Canada, comme la Loi sur le financement des élections, est un texte législatif complexe et exhaustif. Bon nombre des dispositions de ces deux lois prêtent à interprétation et soulèvent des questions qui ne trouvent pas de réponses dans le texte de la loi, et ne le peuvent probablement pas.

Les diverses questions qui entourent l'application des règles sur la publicité électorale sont un bon exemple. À l'approche de la dernière élection, nous avons eu recours aux avis écrits, lignes directrices et notes d'interprétation pour préciser, en concertation avec les partis politiques, la portée des règles sur la publicité électorale touchant les communications par Internet et par téléphone. Comme il n'existe pas de réponses parfaites à ces questions d'interprétation complexes, pouvoir compter sur un processus ouvert et transparent pour clarifier ces questions est fort utile.

Les dispositions de la Loi électorale du Canada qui définissent le processus des avis, des lignes directrices et des notes d'interprétation sont relativement nouvelles; elles sont entrées en vigueur en 2014. Les fonctionnaires d'Élections Canada et moi trouvons qu'il s'agit d'un excellent mécanisme pour régler des questions épineuses et assurer une plus grande uniformité. Ce processus aide à assurer une certaine prévisibilité dans l'application de la Loi, ce qui est sans doute le plus important pour les politiciens et les autres entités politiques. Je mentionne ce mécanisme simplement pour la considération du Comité.

Conclusion

Monsieur le Président, je vous remercie de cette invitation, et je me ferai un plaisir de répondre aux questions.

Merci.